课题主持人：何新华
摘 要
河南作为农业人口大省，也是贫困人口大省。1996年河南省在郑州市探索建立实施城市低保制度，2002年全省城市低保工作步入法制化轨道，截至2016年底，全省有83万名城市低保对象，月人均保障标准为400元。2006年，河南省全面开展农村低保工作。10年来，全省农村低保对象从200万人增长至330万人，保障面从2006年占农业人口的2.2%上升到2016年的3.9%。保障标准从每人每年的637元—1200元提高至2960元，人均月补助水平从18元提高至132元，保障标准和补助水平比10年前分别提高146%和630%，发放农村低保金也由3.7亿元增长至61.1亿元，增长15.5倍，为我省困难群体基本生活保障提供了重要兜底作用。
低保是保障贫困群众基本生活的最后一道防线。但在低保认定和管理过程中，由于种种原因，导致各类不公平现象和“应保未保”、“应退不退”问题时有发生，低保兜底保障作用未能充分发挥。
为全面了解河南省低保政策落实情况，客观审视低保制度执行情况，摸清目前河南省低保制度存在的漏洞及问题，以期不断完善低保制度助力精准扶贫工作，切实维护困难群体基本生活权益。本课题借助社工机构力量，通过对31个贫困县66个乡镇(街道)223个行政村5898户低保家庭与648户非低保家庭的调查。在调查过程中，确立了入户“12345”的工作模式。通过发放《低保家庭经济状况核查表》、《低保(非低保)家庭基本情况调查问卷》、《低保相关工作人员问卷调查表》等调查问卷的方式获取第一手材料。在此基础上，通过对低保及非低保对象个人情况、低保家庭基本情况、低保与非低保家庭经济状况进行分析，客观全面了解低保户个人基本情况、家庭成员构成、致贫原因、社保及救助政策落实情况。通过对低保与非低保家庭居住情况、固定资产、储蓄情况、负债情况、支出情况等进行对比分析，摸清贫困人口致贫原因及救助方向，为精准救助政策的实施提供客观真实的基础资料。为客观评价河南省低保政策执行情况，本课题还从低保政策认知度、执行结果满意度以及低保政策对于脱贫带来的实质效果等方面进行分析。通过此次调查研究，我们认为低保政策对于享受低保的家庭及其成员来说能够在一定程度上改善其基本生活，并进而有助于其脱贫。但是，由于低保自身特点所限，无法满足群众由于疾病、教育、失业等带来的需求。这就需要创新工作方法，与其他社会救助制度有效衔接，为困难群众提供综合性保障政策和服务。
我省低保政策自实施以来，在帮助老弱病残满足他们的基本生活需要、提高其基本生活水平以及有劳动能力的低保对象再就业等方面发挥了良好的兜底保障作用，实现了从“输血”到“造血”的转变。低保政策对于享受低保的家庭及其成员来说能够在一定程度上改善其基本生活，并进而有助于其脱贫。但在低保认定和管理过程中，由于种种原因，还存在很多不尽人意的地方。具体来讲，主要有以下几个方面：1.制度设计及政策制定不合理。主要包括：低保工作缺乏有效的法律制度保障;低保保障水平低，保障标准“一刀切”;部门分割、政策衔接不够等。2.政府监督管理不到位。主要问题有：基层低保工作力量薄弱，专业能力不足;救助方式单一，调动资源有限;低保认定程序不规范;低保监管不到位(动态管理不及时、低保监管不力、低保政策缺少评估反馈)。3.低保对象认定困难，政策执行不力。主要存在收入难以界定、低保线划定结构单一、认定标准僵化、低保“指标”分配意识依然存在、低保户与低保边缘群体关系紧张、低保资金发放方式未考虑低保户实际需求、民众政策认知度低等问题。
针对我省低保制度目前存在的问题，本课题拟从以下几个方面对进一步完善我省低保制度提出对策及建议，以期制度设计更加科学、实施更加得力，救助更加精准、有效。1.完善相关法律法规和配套措施。进一步明确关于保障对象、标准、方式、申请、审批、资金的发放等各方面的制度和细则，建立专门针对低保的收入申报制度，建立高效便捷的低保对象的甄别制度和保障标准，完善与低保制度相配套的信息、管理、监督、责任机制。建立健全与低保相关的工作机构，充实基层工作人员等。2.建立多渠道救助机制。做好低保与养老、医疗、失业等社会保险制度的衔接工作。通过寻求社会捐助，鼓励机关、企事业单位、社会组织和个人积极开展扶贫帮困活动等开拓多种筹资途径。3.建立健全低保监管机制。各级政府要加强督察督办，同时要建立低保投诉制度。充分发挥村(居)民委员会作用，严格执行公示制度，还要充分发挥舆论监督的作用。4.建立科学的低保认定机制。低保标准的确立要符合各地实际。低保对象的确定要公平公开。对于低保对象的分类要更加细化，对于不同原因导致的贫困要实施分类标准，区别对待。5.建立规范的动态管理机制。一是要加强窗口建设。二是要建立上门走访激励机制。三是建立“公开”机制。四是健全严格审查机制。五是建立低保动态退出和进入机制。6.建立信息共享机制。7.建立低保政策的宣传机制。一是应加大对工作人员的宣传力度。二是应加大对居民的宣传力度。三是要对工作中的正反典型加大宣传力度，四是在做好低保宣传的同时还要加强“孝”道和婚嫁风俗的正确引导。8.社会工作助力精准救助。社会救助工作是社会工作的专业服务之一，在低保救助相关工作中社会工作者可以发挥以下作用：社会工作是以评估需求为基础开展服务为手段的科学实践，能够更有针对性、更有效地应对问题和解决问题;社会工作与贫困群体的协同与共进;链接资源、促进多方合作;本土社会工作者与低保工作人员相结合，服务更专业，更接地气。
