课题主持人：李威
内容提要
能源低碳转型既是一种方向，也是一种可量化的目标体系，能源低碳转型的成果也反映了能源低碳转型法律制度的实施效果。能源低碳转型必须有相应的目标，否则转型法律制度的实施也将没有量化的支撑，法律实施的效果也必然大打折扣。法律作为公共治理的依据与方式，对法律实施的效果进行评估是对于法律价值目标的追求。能源低碳转型法律制度的实施效果是成为推动能源低碳转型的重要引擎，而实施效果的测量却应当依赖于公共治理体系和社会价值的评价。将绩效管理引入能源法律制度领域，是对能源领域政府行政的考量。因此，需要通过构建以能源转型绩效目标、指标为主体的实体规范及与其相匹配的绩效管理程序规范来推动能源转型法律制度的实施。
绩效管理原初是一种私营部门的管理方式，最早出现在工商企业之中，从20世纪后期才开始引入到政府公共管理领域。政府行政效率与公共财政使用的问题，是将绩效管理引入公共事务中的重要原因。尽管由于政府公共管理目标的复杂性和综合性导致政府绩效的测量存在一定的难度，但绩效作为政府重塑的工具、作为实施变革和改善公共管理的工具、作为衡量和评估的工具，政府绩效管理对于政府治理而言具有不可估量的意义。能源与环境法治推动下的低碳转型是当前能源与环境发展的重要方向，能源转型不仅需要制度推动，同时也需要讲求政府绩效，项目拟通过探讨绩效管理在我国的制度化及其对能源转型的意义，设计能源绩效实体规范与程序规范来推动能源转型进程。本项目从经济学(环境经济学、能源经济学)、法学(能源法学、资源环境法学、国际环境法学)等多学科的文献研究入手，整合相关国内外研究成果。
首先，在绿色发展视角下研究能源和环境的综合性法律问题。这类研究成果为能源法与环境法在可持续发展议题下的综合研究提供了思路。相关成果如《可持续发展的绿色能源战略》(2006)、《能源法与可持续发展》(2003)、《能源法与环境》(2002)等。上述研究偏重能源法研究中环境因素的考量，缺乏将能源法与环境法在一个平台上进行联动与协同发展的研究成果，也为本课题的研究提供了广阔的空间。其次，以“经济—能源—环境”3E协调为主题的经济学研究成果为能源立法与环境立法的综合协调发展研究提供了经济学与管理学上的思路。近几年许多专家、学者开始认识到将能源(Energy)、经济(Economy)和环境(Environment)或三者结合起来研究能源问题的重要性，逐渐形成了3E系统的理论研究框架体系，取得了丰富的研究成果。突破法学研究偏重制度与条文研究的藩篱，借鉴经济学和管理学的思路，上述研究成果科为本项目的研究提供交叉学科的理论支持和借鉴。第三，英美国家立法实践为本项目研究提供了基础资料。许多国家的宪法都规定公共支出需要事先获得议会的批准以取得支配的合法性，甚至如英、美等国还就相应的政府财政行为颁布拨款法案，制度框架下的绩效管理体系为这种基于税收的公共支出提供了合法的评价基础，同时也为公众参与政府绩效搭建了民主平台。克林顿政府时期，美国政府意识到联邦项目中存在的公共支出的浪费和无效现象使公众对政府失去了信心。在此背景下美国国会通过《1993年政府绩效与成果法案》(Government Performance And Results Act Of 1993)，该法案要求所有的联邦政府机构在一个特定系统的基础上从事战略规划、目标设定和绩效考评。英国虽然没有关于绩效管理的专门立法，但已经将绩效管理的理念贯穿于许多立法之中，其中《地方政府法案1999》(Local Government Act 1999)是英国最早系统规定绩效评价的法律，该法案规定国务大臣可以参照最佳值机构(best value authority)在执行其职能中的绩效颁布法令列明可测量的绩效指标。第四，地方层面上能源法与环境法在绩效制度建设上缺乏系统的研究。考察我国目前能源环境相关立法，尚没有法律条文对能源环境绩效管理作出专门的规定，更没有法律就能源低碳转型绩效目标进行规定。例如，按照最新的进展，《能源法》草案已于2015年8月形成送审稿上报国务院，以配合国务院法制办做好立法审查工作。目前可见的《能源法》文本是2007年12月1日由国家能源办《能源法》起草组向社会公开的《能源法》(征求意见稿)，可以发现《能源法》的立法目的是“规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展”。为本课题的研究留下了广阔的空间。
绩效管理的制度化使法律制度成为可度量的尺度，使法律绩效的考核与评估成为现实。《中华人民共和国预算法》对于国家各级政府、各部门的公共支出提出了绩效管理的基本要求，成为绩效管理制度化的基本法律依据。考察我国目前能源环境相关立法，尚没有在法律层面对能源环境绩效管理作出专门的规定，未来的《能源法》和《环境法》应当在能源绩效管理方面予以突破。能源低碳转型绩效法律制度包括实体性规范和程序性规范。能源低碳转型要求在转型法律制度设计时设定合理的低碳绩效目标及相应的绩效指标体系。能源绩效制度的实施程序包括提交年度绩效计划、绩效计划的审核与批复、编制能源低碳转型绩效报告、组织能源转型绩效评价。我们应当在能源转型匹配法律制度建设的同时，完善能源转型机制，切实、有效推进能源转型进程。
本项目研究的主要内容体现在如下3个方面和多个层次：
1.研究促动我省能源环境法治绩效管理是依法治国的必然要求
我省能源法与环境法的绩效制度构建需要明确“可持续发展”的共同原则。政府行使职能必然意味着公共支出，尽管财政规则可以通过约束政府的行为而有效阻止过度而没有效率的公共支出，但是监督和执行则是财政规则获得成功的一个关键因素。许多国家的宪法都规定公共支出需要事先获得议会的批准以取得支配的合法性，甚至如英、美等国还就相应的政府财政行为颁布拨款法案，制度框架下的绩效管理体系为这种基于税收的公共支出提供了合法的评价基础，同时也为公众参与政府绩效搭建了民主平台。
2.研究推进我省能源法与环境法绩效制度的具体要素
能源法与环境法的完善都具备紧迫性，因此，政府战略政策先行与法律制度完善的相互联动是能源法和环境法共通的立法手段，一方面利用政策的高效、灵活、多样的特点，有效引导法律关系各类主体的行为，另一方面发挥法律所特有的调节、控制、管理、惩罚、引导等功能，促进政策的落实并修正政策的瑕疵。考察我国目前能源环境相关立法，尚没有法律条文对能源环境绩效管理作出专门的规定，更没有法律就能源低碳转型绩效目标进行规定。例如，按照最新的进展，《能源法》草案已于2015年8月形成送审稿上报国务院，以配合国务院法制办做好立法审查工作。目前可见的《能源法》文本是2007年12月1日由国家能源办《能源法》起草组向社会公开的《能源法》(征求意见稿)，可以发现《能源法》的立法目的是“规范能源开发利用和管理行为，构建稳定、经济、清洁、可持续的能源供应及服务体系，提高能源效率，保障能源安全，推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会的协调发展”。再有，不论是国际社会推动《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》和其修正案下的减排温室气体的国际法进程，还是我国已经全面承诺碳排放强度的巨大减低，河南省绿色发展的以可再生能源创新为代表的低碳经济转型竞争，为制定省内的气候变化法提供了机遇。
3.研究推进河南省能源法与环境法低碳转型的绩效目标
能源与环境问题存在由此而彼的议题交叉。本项目即将全面梳理由于能源发展目标具有多重性，且能源目标之间相互联系，如增加能源供应、调整能源结构、保障能源安全、保护生态环境、实现经济可持续发展等都是能源发展的目标，同时也都是能源低碳转型的目标。但无论能源低碳转型目标的表述如何，终究应当是能源低碳转型法律制度的价值的体现。法律价值是观念上、深层次的体现，将其量化存在一定难度。但从定性到定量进行规范是法律生命力的表现与要求，能源低碳转型要求能源法律量化，能源低碳转型量化目标的设定是能源制度推动能源革命的重要贡献。能源低碳转型的量化目标，便是政府推动能源低碳转型的绩效目标，能源转型绩效目标不是简单的、单一的目标，而是一个复合的、多元的成果，例如能源安全的提升就无法通过单一的数字目标来实现，需要结合多项能源数据(如能源结构比例、自给率、进口依存度、能源效率等)进行综合判断。但是，能源安全问题是能源领域最为重要也是最综合的问题，能源低碳转型只是构成能源安全的部分因素，温室气体减排目标则是能源低碳转型最关键的问题，能源低碳转型应以温室气体排放和控制作为主要绩效目标。
项目研究的价值和创新体现在以河南省绿色发展为切入点的创新。基于能源与环境问题的相通性，本项目以河南省绿色发展为切入点，将能源法和环境法的议题交叉问题放在绩效制度创新的视角下进行综合研究，为当前能源法与环境法正独立完善各自立法的现状提供新的研究视角。量化能源环境法律协调的绩效考察研究。本项目将河南省能源法和环境法建设中的绩效制度建设进行综合研究，梳理政策引导和法律实效的关系;以绿色发展为共同原则将应对气候变化法统领下的能源法与以清洁空气法为代表的环境法进行综合研究，提出绩效制度是核心关键的重点和思路;以能源法与环境法的协同创新为目标，将议题、规范、立法手段及法益相互协调，推动应对气候变化和保护清洁空气目标的渐次实现。本项目将能源法和环境法问题择其实质或者重点放在一个绩效平面上进行综合研究，期望对河南省经济社会发展至关重要的能源和环境立法提供创新理论支持。
