黄河流域是维持全国生态平衡的关键“源头”，也是我国打赢脱贫攻坚战的重要区域。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，治理黄河，重在保护，要在治理。党的十九届四中全会指出，要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。作为现代社会治理的理想状态，善治被视为治理体系和治理能力现代化的衡量标准和价值目标。当前，应深入学习和领会习近平总书记重要讲话精神，以善治思维推进黄河流域治理体系和治理能力现代化，为黄河流域高质量发展提供制度保证和效能支撑。
治理体系和治理能力现代化是流域治理的应有之义
善治国者，必善治水。流域是国家治理的重要场域，流域水安全是国家生态安全的重要基础。科学解决流域问题，归根到底是要做到人与河流、人与自然和谐相处，最终实现人民对美好生活的向往，直至实现马克思所说的“人的全面发展”。因此，保障流域水安全、保护流域水生态，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大课题，也是治国理政的重要内容。黄河流域集中体现了我国中西部地区水资源匮乏河流的流域性、区域性和结构性污染特征，必然对流域治理提出了更高的要求。就治理方式而言，善治强调的是善于治理，这就决定了其对于推进黄河流域治理体系和治理能力现代化具有重要的借鉴意义。善治理念融入黄河流域生态环境治理中，契合“共同抓好大保护，协同推进大治理”的基本定位，有利于在实现治理体系和治理能力现代化的基础上，形成沿黄各省区实现生态保护和高质量发展新的动力机制，使黄河流域真正成为生态宜居和人民共享高质量发展成果的美好大地。
以善治思维和善治方式建立健全黄河流域治理体系
新中国成立70多年来，党领导人民开创了治黄事业新篇章，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大变化。同时也要清醒地看到，当前黄河流域高质量发展仍面临资源刚性约束、空间开发失调、生态环境脆弱、治理效率低下等多重制约。这些问题，表象在黄河，根子在流域。因此，在高质量发展背景下，需要以善治思维和善治方式建立健全黄河流域治理体系，推进黄河流域治理能力现代化。
推动黄河流域主体功能区的分类治理。流域是我国主体功能区战略落实的重要载体之一。在黄河流域高质量发展过程中，落实主体功能区战略是关键一环。对于三江源、祁连山等承担着水源涵养生态功能的地区，要以保护生态、创造更多生态产品为核心功能，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局；对于河套灌区、汾渭平原等粮食主产区，要积极发展现代农业，提供高质量农产品供给，保证粮食安全；对于包括郑州、济南、西安等在内的各城市化地区，要加强集聚程度，优化生产力布局，通过探索建立产业、人口和生态环境等清晰标准，提高区域的空间经济和人口承载力；对于贫困地区，要加强基础设施建设，着力激发贫困群众的内生动力，实现从“看河吃饭”到“借河致富”的转变，让黄河真正成为脱贫致富的“幸福河”。从生态治理的角度来说，黄河流域地理空间跨度大，针对黄河流域上游、中游、下游的生态环境差异，既要做到宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜游则游、宜工则工，又要推进山水林田湖草生态空间一体化保护，形成上游“中华水塔”稳固、中下游生态宜居的生态安全格局。
推动黄河流域空间结构优化的系统治理。推动黄河流域高质量发展，必须按照空间均衡原则，统筹人口、水源与土地的关系，更加突出对“人”的生产生活行为管控和对“地”的空间优化配置，共同形成水陆统筹的流域空间综合治理格局，实现系统治理。从人口分布来看，黄河流域95％以上的人口集中在不到50％的土地上，人口分布存在比较严重的“土地偏置”现象。因此，要优化黄河流域人口空间结构，协调流域内人口与经济社会发展、资源、环境之间的关系，构建黄河流域人与自然和谐发展的现代化建设新格局。从水源节约集约方面来看，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，合理规划人口、城市和产业发展，提高用水的生态效率。从土地空间来看，要明确黄河流域城镇空间、农业空间、生态空间，明确生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界，明确上中下游生态空间布局、生态功能定位和生态保护目标，提高土地资源使用效率。在空间管控和空间优化的基础上，通过资本、劳动力和人力资本等要素的区域转移与合理流动，进一步提高资源的空间配置效率。
推动黄河流域公众参与的协商治理。流域的公共属性决定了流域治理中公众参与的必要性。党的十九大报告强调，着力解决突出环境问题，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。提升公众环境保护参与度，是生态治理的一项基础性工程，公众参与可以为流域治理体系和治理能力现代化建设提供内生动力。要保护好黄河，根本上要依靠广大人民群众的力量，而其保护成效的体现有赖于沿岸地区群众参与的主动性、有效性和创造性。因此，黄河流域善治应充分调动公众在治理进程中主体作用的发挥，激发社会的活力和治理能力。首先，要实行信息公开。决策制定前发布关于黄河流域规划及开发建设等有关信息，并定期向公众公布黄河流域决策的实施情况，保障公众的知情权。其次，引导公众参与决策的制定与实施。可通过听证会、问卷调查、专家咨询等方式，听取公众关于黄河流域治理的各项决策的意见，确保决策的科学化、民主化、透明化。再次，鼓励公众参与纠纷解决。公众可以通过举报信箱、热线电话、新闻曝光等各种方式进行监督，真正参与到黄河流域执法、环境监测等工作中来。
推动黄河流域风险防范的强监管治理。随着黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，黄河流域水利建设投资体量大、项目多，建设进度紧、质量要求高的特点将在今后较长一段时期延续，安全管理难度加大，安全风险也随之增多。应对黄河流域大规模水利建设带来的挑战，必须完善监管体系，强化监管手段，提升治理能力，保证黄河流域水利事业健康发展。一是要建立健全强监管制度。遵循水利服务于民生的宗旨，建立健全水利监管制度及其体系，通过强监管让最严格制度长牙，使控制红线带电，形成不可越雷池一步的硬约束。二是要敢于问责。明确并强化黄河流域内各层级行政区域的生态环境治理责任，对不作为、慢作为、乱作为的干部严肃追责。只有时刻高悬“达摩克利斯之剑”，才能更有效地发挥好震慑作用。三是要创新强监管手段。加强信息共享和资源整合，合理运用执法、飞检、暗访、群众举报、督查等多种手段和方式，全面加强黄河流域水利监管。
推动黄河流域制定《黄河保护法》的依法治理。法是善治之前提。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，要高度重视用良法善治助推流域治理体系和治理能力现代化。域外国家流域环境问题得到根本性控制，无不得益于重视流域统一立法。如澳大利亚的《特拉华河流域管理协定》和《田纳西河流域管理局法案》、美国的《墨累—达令流域协定》、跨国的《莱茵河保护公约》等，均为流域善治提供了法律保障。鉴于黄河流域的重要性与环境问题的纷繁复杂性，需要从国家战略的高度，制定一部统一的《黄河保护法》。制定《黄河保护法》，是将习近平总书记重要指示和党中央战略部署以法律形式予以贯彻落实、转化为保护黄河的国家意志和社会行为准则的最有效措施，是维护黄河流域乃至国家生态安全的需要，也是回应社会关切、满足黄河流域人民群众愿望的需要。因此，制定《黄河保护法》，要将沿黄地区城市建设、环境治理、空间布局、生态保护、文化传承、沿水景观等一体化规划好，通过保障自然资源高效合理利用，防范和纠正各种影响破坏黄河流域生态环境的行为，实现保护黄河流域生态环境、支撑和推动黄河流域高质量发展的目的。
（作者系华北水利水电大学公共管理学院教授）
