习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，深刻指出了黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面的重要地位，阐明了黄河流域生态保护和高质量发展的重大意义，强调保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，并高屋建瓴地作出了加强黄河治理保护、推动黄河流域高质量发展的重大部署。
治理黄河，重在保护，要在治理。法治是治理黄河的基本方式。以法治方式治理黄河，必须坚持立法先行，充分发挥立法的引领和推动作用。黄河流域自西向东横跨9个省区，流域总人口达3.4亿。治理黄河流域，涉及经济、社会、环境等领域极为复杂的利益关系。在全面依法治国、建设社会主义法治国家的历史语境下，只有为黄河流域治理立法，才能为黄河流域生态保护和高质量发展建立硬约束，为打造我国重要生态屏障、确保黄河安全提供法治保障。
为黄河流域治理立法，以立法助推黄河流域生态保护和高质量发展，应着重以下几个方面的工作：
牢固树立立法先行、“于法有据”地推进黄河流域生态保护和高质量发展的思想。善治水者必用法典。纵观我国历史上的水利治理，不少都体现了“凡水政，详立法之意”。唐代制定了历史上第一部水利法典——《水部式》，宋代的《农田水利约束》和金代的《河防令》也是较完整的农田水利和防洪法规。京杭大运河开通后，元明清三代都有运河管理法规。新中国成立以来，我国制定了一些保护黄河的法规规章，但却尚无一套保护母亲河的完整法律制度体系。这些规定散见于30多部法律文件中，没有形成统一完善的法律规范适用体系和治理体系,从而使得黄河流域“九龙治水”、各部门只分工不合作等问题难以从根本上解决。只有良法才能确保黄河流域治理成为善治。正如习近平总书记所指出的，要坚持立法先行，越是强调法治，越是要提高立法质量。
牢固树立“生态优先、绿色发展”的立法理念和“绿水青山就是金山银山”的价值导向。立法理念指导着立法活动，良法的制定首先依赖正确的立法理念。价值导向指引着基于自己的价值观在面对或处理各种矛盾、冲突、关系时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向。习近平总书记在党的十九大报告中指出，加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，加大生态系统保护力度，优化生态安全屏障体系。习近平总书记还特别强调，黄河流域生态保护要坚持“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展。这就明确告诉我们，为黄河流域保护和高质量发展立法，必须牢固树立“生态优先、绿色发展”理念，把“绿水青山就是金山银山”的价值导向贯彻始终。
开创性地构建黄河流域生态保护和高质量发展的法治框架。法治框架体现法律体系的结构性安排，创新是法治框架自我进步自我完善的内在动力。习近平总书记强调，创新是第一动力。对黄河流域生态保护和高质量发展来说，就是要通过立法凝聚改革共识、做好顶层设计、推动制度创新、引领改革发展，开创性地进行全流域立法体系的再造。一方面加快推进《黄河保护（治理）法》的出台，确立国家层面法律的引领功能和作用；另一方面加快推进黄河流域生态保护和高质量发展的地方立法工作。习近平总书记强调，地方立法要为发展服务，增强针对性、可操作性。推进黄河沿岸省市地方立法工作，就必须以《黄河保护（治理）法》为依据，根据沿黄省市所属流域、所属区域、生态环境差异、经济发展不同而制定具有地方特色的地方法规和规章，增强地方立法工作在解决当地实际问题上的针对性、便捷性和可操作性。以往，我国仅制定过《淮河流域水污染防治条例》《太湖流域管理条例》《长江河道采砂管理条例》这3部属于河流流域层面的行政法规，但迄今在我国的立法体系中还没有针对某一河流流域保护与发展的法律层面的立法。通过制定一部统一的保护和治理黄河流域的专门性法律，可以在更高的法律效力上统筹协调好整个黄河流域水资源、水生态、水环境的开发与保护工作，有效处理上下游、干支流之间的关系，形成跨区域、跨部门、全要素、全流域横向立法体系。这种流域立法模式将突破传统垂直立法和部门分散立法思维，建立在充分认识黄河流域经济和社会发展的规律基础之上，综合运用公法和私法手段，寓实体法和程序法规范于一体，进一步优化有关黄河流域保护和发展的法治框架。
始终坚持党对黄河流域生态保护和高质量发展立法工作的领导。立法是国家的重要政治活动，必须旗帜鲜明讲政治。党的领导是中国特色社会主义法治之魂。坚持党对立法工作的领导，这是我国立法工作必须遵循的重大政治原则，也是做好立法工作的政治保证。在推进黄河流域保护和高质量发展立法工作中，要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大精神，全面贯彻习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神，将党中央关于黄河流域治理的重大方针政策和决策部署贯彻落实到立法之中，使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。要坚决贯彻执行重大立法项目和立法中的重大问题向党中央请示报告制度，将黄河流域治理法律的起草修改和立法工作中的重大事项及时向党中央请示报告，并将党中央的指示要求认真贯彻落实到立法工作中，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻落实，把党的领导贯穿到立项、起草、审查、审议、颁布等立法工作全过程。要坚持以人民为中心的立法思想，完善科学立法、民主立法机制，尊重和体现客观规律，在黄河流域治理立法的具体实践中切实做到坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。要按照党领导立法的工作机制和具体程序，健全细化工作规程，有力有序推进黄河流域治理立法工作。要正确处理加强党的领导和支持保证立法机关充分行使立法权的关系，重视发挥立法机关在黄河流域治理立法工作中的主体作用。
（作者系河南省社会科学院法学研究所副所长、副研究员）
