黄河奔流，文明绵延。作为中华文明的摇篮与民族精神的象征，黄河流域承载着生态屏障、经济命脉与文化基因的多重使命。党的二十大报告明确提出“推动黄河流域生态保护和高质量发展”，这一重大国家战略的实施离不开法治的强力支撑。2025年中共中央政治局审议的《关于全面推动黄河流域生态保护和高质量发展的意见》明确提出，要以进一步全面深化改革为动力，推动黄河保护法全面实施。河南作为黄河流域生态保护和高质量发展的核心区，近年来始终将法治建设贯穿流域治理全过程，以良法善治绘就人水和谐的中原画卷。
法治实践：构筑黄河流域治理的系统工程
构建“三层级联动”的立法规范体系，体现法治系统论思维。“流域宪法”奠基。《中华人民共和国黄河保护法》作为流域基础性法律，确立了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治理原则，扮演着“流域宪法”的角色，为整个法治体系提供了价值指引和制度基石。国家专项配套深化。水利部、生态环境部等国家部委及黄委会积极履行法定职责，密集出台了《黄河滩区名录》等5项专项制度和19项配套规范性文件，重点聚焦生态流量管控、水文监测预警、水资源调度等关键领域，构建起全周期管理的精细化规则体系。地方特色探索创新。地方立法在遵循上位法原则的基础上，积极探索符合本地实际的制度创新。河南立足省情河情，率先探索构建“一办法、三条例”配套法规体系，牵头起草的《河南省黄河河道管理条例》成为黄河流域首部配套地方性法规，《河南省实施〈中华人民共和国黄河保护法〉办法》更成为全国首部省级层面实施办法。这种“国家法—流域法—地方法”三级联动的立法模式，是法治系统论在流域治理中的生动实践。
迈向“智慧协同”的现代化执法模式，契合数字治理趋势。科技赋能精准执法。水利部依托“智慧黄河”平台，整合卫星遥感、无人机巡航、物联网感知等技术，实现对非法取水、侵占河道等行为的精准识别和快速查处；河南创新运用智慧治理手段，建设智慧河湖管理系统，通过卫星图斑识别、无人机巡河等科技赋能，实现28类监管事项智能识别，显著提升了执法效率和精准度。协同机制突破壁垒。针对流域执法固有的跨域性难题，建立了实质性协作机制。生态环境部联合沿黄九省（区）开展的“清废行动”，以及晋陕豫黄河金三角区域建立的“三省四市”联合执法机制，初步打破了行政壁垒，实现了跨区域执法效率的跃升，体现了协同治理理念在执法领域的应用。
现实挑战：流域法治保障的深层矛盾与制度瓶颈
立法协同行政区划壁垒与流域整体性的制度冲突。标准冲突与执行梗阻。流域治理天然要求整体性、系统性，但现行立法与执法仍难以完全摆脱“行政区行政”的路径依赖。例如，上下游生态基流保障难以协调水权分配争议引发的断流危机，暴露了水资源配置规则在跨省协调上的脆弱性。这深刻反映了行政区划壁垒对流域统一管理的刚性约束。立法趋同与特色缺失。更深层的问题在于地方立法的趋同性。虽然沿黄九省（区）均出台了相关条例，但条款同质化程度高，未能充分体现上中下游、干支流、不同生态功能区段的差异化特征和治理需求，缺乏针对特定区域、特定问题的精细化、特色化制度设计，削弱了地方立法的针对性和有效性。
执法协作机制局限与协同治理需求的张力不足。执法责任边界模糊。流域性环境问题（如非法采砂、跨界污染）的责任主体和管辖权限往往难以清晰界定。豫陕金矿越界开采案中，河南灵宝与陕西潼关因矿区边界争议导致的管辖权争议拖延半年之久，凸显了跨区域执法中责任划分模糊带来的效率损耗。利益协调失衡。流域上下游之间普遍存在生态保护成本与收益的空间错配，下游是生态保护的受益者，上游则承担了更多的发展限制和保护成本，导致下游省份对补偿资金拨付积极性不高，“成本共担、收益共享”的流域协同治理激励机制尚未有效建立。
路径深化：以系统性法治思维推进流域治理现代化
推进立法精细化与协同化，构建“三位一体”的法治规则供给体系。完善三级架构补空白。在“基础法+专项法+地方法”框架下，亟须填补关键制度空白。应尽快出台《黄河流域水权交易管理办法》，重点完善水权确权登记、交易价格形成机制、跨区域交易协调规则等，激活水资源市场配置活力。强化立法协调破壁垒。设立实体化的“黄河流域立法协调委员会”，赋予其对跨省（区）重大立法争议的协调职能。建立“争议条款表决机制”，对涉及上下游、左右岸重大利益的标准冲突采用“一事一议”方式，在科学论证和利益协调基础上达成共识，形成具有约束力的协调意见。
构建智慧化执法平台与协作制度，提升跨区域治理效能。打造“智能+协同”执法中枢。以数字化转型驱动执法模式变革。整合“水利一张图”、高分遥感、物联网监测、业务系统等数据资源，构建黄河流域“数字孪生”平台。在此基础上，开发智能化执法预警系统，实现对违法行为（如非法取水、侵占岸线、偷排污水）的自动识别、风险预警和执法指令的精准推送、快速响应。完善联合执法制度配套。升级跨区域联合执法协作平台功能，实现案件线索网上移交、证据材料网上共享、执法行动网上协同。制定统一的跨区域案件证据互认规则、处罚裁量基准和执法协作程序规范。
法治是黄河流域高质量发展的基石，更是实现“让黄河成为造福人民的幸福河”的重要一环。随着黄河保护法的深入实施和法治体系的不断完善，河南必将在推动黄河流域高质量发展的征程中再创佳绩。
（作者单位：河南理工大学）
来源：《河南日报》（2025年10月24日第09版）
统筹：吴 鹏
审核：张柏林
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