“十三五”时期，中部地区是我国推进新型城镇化的重点区域。河南作为人口大省，常住人口城镇化率低于全国平均水平约9个百分点，更是中部地区推进新型城镇化的重点区域。但是，多数省辖市作为三四线城市，综合承载能力不足，吸纳农业转移人口有限，制约了城镇体系的优化发展和新型城镇化的持续推进。
一、三四线城市是河南新型城镇化的潜力所在
2016年河南常住人口城镇化率达到485%，但仍低于全国平均水平89个百分点。在经济进入新常态的宏观背景下，河南与全国一样，城镇化将经历发展理念从“以城为本”向“以人为本”的转变、发展方式从粗放向集约的转变、城镇管理从按城镇行政级别配置向按人口规模配置转变等共性问题，同时也有自身特点。一是城镇化仍将保持较快的发展速度。河南常住人口城镇化率低，户籍人口城镇化水平更低。从城镇化发展一般规律看，未来一段时间河南城镇化仍将保持一定的速度。二是城镇化仍将保持较大的规模。我国城镇化发展极不平衡。虽然东部地区人口规模大，但是城镇化发展水平已经接近70%的拐点，速度开始明显下降；西部地区由于人口规模小，城镇化的动力不足。河南由于人口众多、城镇化滞后，未来一个时期城镇化的规模仍然较大。
河南科学推进新型城镇化，要以城市群为主体形态，发挥现代城镇体系的带动作用，加快农业转移人口的市民化。但是，从近年来人口流动情况看，郑州和县级城市成为人口的净流入地。一是郑州人口快速增长。“十二五”期间，郑州是河南全省唯一一个人口净流入的地区，净流入人口达到185万，仅比深圳少了1万，在全国大中城市中位居第7，外省流入河南人口的37%和省内流动人口的60%均流入郑州。二是县级城市成为吸纳农业转移人口的主阵地。“十二五”时期，全省农业转移人口的74%集中在县域城镇，其中多数又集中在县级城市。目前三四线城市作为市域的中心城市，不仅吸纳农业转移人口的作用尚未发挥出来，而且不同程度地存在人口净流出现象。要加快构建现代城镇体系，加快推进农业转移人口市民化，充分发挥新型城镇化拉动经济增长的引擎作用，必须把三四线城市作为河南推进新型城镇化和吸纳农业转移人口的潜力所在。
二、三四线城市综合承载力不足是制约因素
三四线城市之所以处于郑州和县级城市的包夹之中，最主要的原因是城市基础设施支撑能力和公共服务供给能力存在明显短板，综合承载能力不足，宜居性不强。从三四线城市从业人员数看，2015年安阳、三门峡、周口中心城区从业人员占全市比重分别为329%、248%和18%，而同期郑州中心城区从业人员占全市比重达到了709%，江苏、山东、广东等城镇化水平较高地区三四线城市的该项指标，均超过50%。从城市道路面积来看，山东17个省辖市建成区的城市道路面积为582亿平方米，而同期河南17个省辖市建成区的城市道路面积为227亿平方米，仅相当于山东的39%。从城市维护建设资金支出情况看，山东17个省辖市的该项支出为500亿元，同期河南支出为174亿元，仅相当于山东的348%。
由数据对比可以看出，资金收入少、就业支撑弱、基础设施水平低是河南三四线城市综合承载力不足的主要制约因素。在两头挤压效应下，三四线城市不仅无法有效吸引市域内的农业转移人口，而且也无法扭转原有人口持续向郑州迁移的趋势。
三、多管齐下提升三四线城市综合承载力
要提高三四线城市综合承载能力，吸纳更多的农业转移人口，不断增强城市发展活力，必须从产业发展、基础设施、公共服务、体制机制等方面入手采取综合措施。
1提高产业承载能力。在经济新常态下，产业的区位选择有其客观规律。以互联网、高科技、高端制造为代表的“新经济”，主要集中在人口资源比较高端、教育资源比较集中的一二线城市；以大宗商品、资源类加工、机械制造为核心的“旧经济”，主要集中在三四线城市；同时，部分生态宜居、交通发达、资本汇集的中小城镇，也在新经济发展中占据了先机，成为持续吸引人口流入的载体。这就需要三四线城市以工业的都市化、轻型化、清洁化、服务化发展为方向来进行经济结构的转型升级，特别是通过制造业与服务业的融合发展，在加快产业转型的同时，不断提高产业的就业吸纳能力。
2提高基础设施和公共服务的供给能力。城市一方面因产业优势而吸引人才，形成人口净流入；另一方面，因资源充沛而留住人才，防止人口净流出。随着经济社会发展，特别是居民收入水平的不断提高，人民群众的需求层次也在提升，对基础设施、公共服务、生态环境的要求变得更高，迫切要求城市的建设与发展，要跟得上人民群众消费结构不断升级的需要，跟得上人民群众需求层次持续提高的需要。因此，三四线城市要把主要精力放在打造优质的教育资源、医疗资源、环境资源等方面，更好地满足广大群众对城市美好生活的向往和期待。
3提高制度供给能力。要汲取东北地区三四线城市人口流失、产业衰退的教训，不仅注重产业的接续发展，更要注重人口红利的接续培育，注重制度的创新和供给，特别是加快完善人才引进机制等关键性的制度。
（作者系省社科院城市与环境研究所副所长、副研究员）
