实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是新时代做好“三农”工作的总抓手，也是决胜全面建成小康社会、关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务。河南省105个县（市），生活着全省近3/4的常住人口，占有85%的行政区域面积，县域人口多、面积大，县域经济能不能做大做强，事关区域发展稳不稳、水平高不高、后劲足不足。河南省高质量发展的基础在县域、短板在县域、潜力也在县域。如何统筹县域治理发展与乡村振兴、实现城乡协调发展，是摆在我们面前的一项重大课题。
2019年下半年，课题组先后赴安阳、周口、鹤壁、濮阳、新乡等省辖市和林州、淇县、台前、辉县等县（市），通过召开座谈会、个别访谈、实地调研等方式，围绕河南省县域经济发展、县域治理、乡村振兴等方面进行深入调研，在此基础上进行系统梳理、认真思考，试图为统筹县域治理发展与乡村振兴、推进城乡协调发展，提供些许参考和借鉴。
一、县域发展与乡村振兴有机衔接密不可分
从理论和实践角度讲，县域发展和乡村振兴的目标是一致的，都是为了推进农业产业化经营，培育特色支柱产业，拓宽农民就业增收渠道，加快城乡融合发展，逐步形成县域经济专业化生产和社会化分工的格局，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。事实上，乡村振兴就是工业化和城镇化引领的县域经济社会发展过程。
作为特殊的区域空间，县域一头连着城市，一头连着农村，是城乡经济的接合部，也是城市文明与乡村文明的对接点。这个特殊的区域空间既有利于承接城市的扩散效应，是城市支持农村、工业反哺农业的汇聚地，又有利于形成新的集聚效应，是农村工业化和城镇化的主战场，是城乡融合发展的天然载体。
河南省是全国人口大省、粮食和农业生产大省，县域面积占比近九成，常住人口占比超七成，经济总量占比超六成，在全省、全国发展大局中举足轻重。2014年3月，习近平调研指导河南工作时，提出“准确把握县域治理特点和规律，把强县和富民统一起来，把改革和发展结合起来，把城镇和乡村贯通起来”的重大要求，为我们推进县域治理发展和乡村振兴指明了前进方向，提供了重要遵循。
如何贯彻落实习近平“三起来”重大要求，探索走出一条把强县和富民统一起来、改革和发展结合起来、城镇和乡村贯通起来，具有河南特色的乡村振兴之路，把产业发展好、把乡村建设好、把县域治理好，对于持续巩固河南省粮食生产优势、促进城乡融合发展、实现河南省由农业大省到现代农业强省的历史性转变，乃至为全国农区发展破题探路，都具有重要的现实意义。
二、河南省实施乡村振兴战略基础薄弱任务艰巨
“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，中国发展不平衡不充分，从而制约国家现代化的焦点，也是“三农”问题。中国现代化进程本质上就是从农业社会向工业社会、后工业社会的转变，实施乡村振兴战略就是要完成中国从农业社会向工业社会、后工业社会的转型，这是一项极为艰巨的历史性任务。河南省作为农业和农村人口大省，工业化城镇化水平低，经济基础薄弱，实施乡村振兴战略面临着特殊困难。
2018年，全省县域常住人口7012万人，占全省常住人口的73%，但县域生产总值占全省比重不到65%，经济发展方式粗放，全要素生产效率不高，与沿海发达地区存在较大差距。全省约46万个行政村，既有平原村庄，又有深山区、滩区等。各地自然资源禀赋不同、发展情况差异较大，必须科学把握乡村的差异性、多样性，注重分类指导、梯次推进。农业大而不强、结构不优，农业价值链发掘不足；农村集体经济薄弱；环境生态问题比较突出；农村人口老龄化、村庄“空心化”趋势明显等，诸多困难叠加。
当前河南省乡村振兴处于起步阶段，距离“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标和广大群众对美好生活的期望，存在很大差距。要扭转农业农村发展困局、不断缩小城乡差距，必须从根本上保证资源要素更多投入到农业农村，从而彻底扭转城乡二元体制的制度惯性和农业农村长期滞后的发展惯性。实现乡村振兴，任重而道远。
三、乡村“五大振兴”是一个有机整体
习近平指出，乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴，是“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局在“三农”工作中的体现。“五大振兴”是一个有机整体，缺一不可。
第一，产业振兴是基础。“产业兴旺，是解决农村一切问题的前提。”2019年6月份，国务院印发《关于促进乡村产业振兴的指导意见》，要求聚焦重点产业，聚集资源要素，强化创新引领，突出集群成链，培育发展新动能，加快构建现代产业体系，推动形成城乡融合发展格局，为农业农村现代化奠定坚实基础。推动乡村产业振兴，必须牢固树立新发展理念，坚持农业农村优先发展总方针，以农业供给侧结构性改革为主线，以一二三产业融合发展为突破口，充分挖掘乡村独特功能和经济价值，为产业振兴与可持续发展铺垫长期可靠的经济基础。
第二，人才振兴是源泉。没有人才的振兴，一切都是空谈。当前制约乡村人才振兴的主要因素，这些都是农村的条件环境，如居住条件、公共设施、优质教育资源等供给不足，这些都无法吸引优秀人才返乡。从调研了解的情况看，农村发展靠的是“能人经济”，要想发展得好，一定要有能人带动、能人创办企业。因此，要善于发掘、找准节点性的关键人物，包括乡贤和社会资源丰富的优秀人才，想方设法创造条件让他们返乡，利用他们手中的资源，集聚农村发展动能，推动农村全面振兴。同时，要注意充实后备干部队伍，从优秀干部、优秀退伍军人、优秀返乡人员、致富能手中培养后备干部，补充新鲜血液。
第三，文化振兴是纽带。乡村振兴离不开文化引领。乡村文化兴盛既是乡村振兴的内在动力，也是乡村振兴的重要标志。乡村振兴不能光看农民口袋里票子有多少，更要看农民精神风貌怎么样。文化建设是凝聚人心的最好途径和舞台，要想推动乡村发展，必须把群众的精气神提起来，把文化活动搞起来，这样才能凝聚民心，激发群众参与集体事务、乡村治理的主人翁意识。要坚持示范引领，提高乡村文化凝聚力，大力培育和践行社会主义核心价值观，传承弘扬优秀传统文化，推进移风易俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。
第四，生态振兴是载体。良好生态环境是农村的最大优势和宝贵财富，环境改善了，农村才能更有吸引力，农业才能更具竞争力。长期以来，政府对城乡基础设施的投入是不均衡的，欠账最多的在农村，群众对美好生活环境的需求非常迫切。习近平明确指出，要重点做好垃圾污水处理、厕所革命、村容村貌提升，推进农村生态宜居建设。群众的幸福感来自一点一滴的变化，基础设施建设与群众的生活紧密相连，必须努力补齐农村基础设施建设这个短板。
第五，组织振兴是保障。火车跑得快，全靠车头带。乡村要想发展好，必须有一个坚强的党支部。抓好党建就抓住了乡村振兴的“牛鼻子”。支部班子抓好了，全村就有了凝聚力，就会形成强大的向心力。众多发展势头良好的乡村治理实践表明，一个村的发展关键靠支部的带动、靠支部书记的带动，村支部书记必须选优配强。现实中存在的一个突出问题是，越是经济基础差的贫穷落后村，越需要优秀支部书记等能人的带动，而越是贫穷落后的村，越找不到合适的支部书记，这种情况相当普遍，这个难题亟待破解。
四、推动县域经济高质量发展，为乡村振兴提供强劲支撑
县域经济是推动农业农村发展、促进农民增收致富的切入点和突破口，是破解城乡发展失衡、推进城乡融合发展的重要载体和依托，也是增强县域综合实力、带动提升农村发展水平的现实要求和关键路径。与发达省份相比，河南省县域经济发展存在百强县数量少、新兴产业缺乏有效支撑、高端人才聚集效应弱、创新驱动能力不强、整体发展质量效益不高、培育新动能乏力等短板。走好河南的乡村振兴之路，必须全面贯彻落实习近平关于县域治理“三起来”重大要求，贯彻落实新发展理念，充分挖掘和释放县域经济的潜力和优势。
第一，科学做好产业规划。乡村振兴的重中之重是产业兴旺。做好产业布局和发展，是乡村振兴的重要内容，也是县域经济高质量发展的难点和关键点。要在准确分析把握区域经济发展情况的基础上，结合国家宏观经济形势、产业政策、产业发展趋势及产业结构演进规律，做好整体规划和科学布局，通过产业政策引导，实现从无到有、从小到大、从弱到强。要认识到，中国经济已从高速增长阶段转向高质量发展阶段，“抓到篮里都是菜”的时代已经结束，没有市场竞争力、没有质量效益的产业和项目将难以为继。县域产业发展既要有紧迫性，也要保持战略定力，要立足县域在中国整个产业体系中的战略定位，结合县域实际和比较优势，注重因地制宜选择产业，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游，做足特色文章，一以贯之，做精做细。
第二，强化产业支撑带动。工业化、城镇化仍处于较低的发展阶段，是河南最大的发展实际。这种低水平的工业化、城镇化，导致乡村振兴的内生动力机制和外部稳定投入机制都难以形成。必须坚持龙头带动，立足资源禀赋，因地制宜，拓宽视野，培育龙头企业，打造优质品牌，探索特色鲜明、充满活力的产业发展新路径，提升乡村产业竞争力。一要引进和发展工业。实践证明，农民增收不能完全依靠多种经营，就近就业、就近转移就业是农民增收的必由之路，也是提升农民素质的根本渠道。二要培育发展新兴产业。紧抓中部地区崛起、黄河流域生态保护和高质量发展战略机遇，巩固既有优势，增强创新的优势，把培育新产业放在突出位置，更加注重新兴产业引进和培育，优化产业空间布局，尽快形成有核心竞争力的产业集群。三要推进产业转型升级。当前河南省县域经济发展最突出的矛盾，是总体发展不足、经济总量不大、产业层次不高，破解这些矛盾，必须树立新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，围绕产业高端化，以更大力度引导和支撑传统企业的技术改造，提高主导产业的核心竞争力。四要发展现代高效农业。坚持以市场为导向，推进农业供给侧结构性调整。把传统种养业、蔬菜瓜果种植等与休闲农业、旅游农业结合起来，把“种粮食”变成“种经济”，变成与旅游、休闲、观光紧密结合起来的田园综合体，开辟增收渠道，把农业经济盘活。
第三，发展壮大集体经济。深化农村集体产权改革、发展壮大新型集体经济，不仅有利于解决农村人力流出问题，推进农业现代化，为乡村振兴战略打下基础，而且有利于促进城市产业转移和城乡融合。新乡市长垣县2014年被确定为农村集体经营性建设用地入市改革试点，2016年增加土地征收制度改革试点任务，2017年增加宅基地制度改革试点任务，通过加快推进土地制度改革，实现了集体经济的发展壮大，为乡村振兴提供了重要支撑。建议以农村集体产权制度改革为重点，逐步推进城乡统一的要素市场和产权市场建设，疏通人才、科技、金融、资本支持农业农村发展的渠道，促进城乡要素流通。一是做好乡村集体资产清产核资工作，厘清产权归属、全面保障村民权利；二是推进农村集体经济组织建设，开展股份合作制改革，健全创新社会资本与农业经营主体、农户之间的收益分配机制；三是构建农村产权流转交易市场服务体系，强化交易市场标准化、规范化建设；四是深化农村土地制度改革，创新农用地经营权、宅基地使用权、集体经营性建设用地入市相关政策，让农民分享土地增值的收益。
第四，加强科技人才支撑。科技是第一生产力，人才资源是第一资源。县域经济要实现高质量发展，必须要有强大的科技和人才支撑。相对于大城市，县域经济在吸引技术、人才等资源要素方面较为被动，必须想方设法创造条件，增强县域经济对技术、人才的吸引力。一方面，要充分发挥乡镇企业的积极性、主动性，鼓励企业加大对科技、人才的投入，强化科技创新和人才培养；另一方面，政府也要积极作为，为企业发展创造良好的社会环境，尤其要推动解决制约县域经济发展的重大技术瓶颈问题，建立健全科技支撑县域经济发展的制度政策等，满足县域经济发展和农业农村现代化对科技成果有效供给的需求；同时，要实施更加积极、开放、有效的人才政策，大力培育新型职业农民，加强农村专业人才队伍建设，激励各类人才到农村大展才华、大显身手。
第五，持续优化营商环境。营商环境是软环境。相对于中大型城市而言，县域面积小、发展空间有限，但也为优化县域发展环境提供了较大空间。要积极营造亲商、重商、爱商、护商氛围，在基础设施建设、政务服务、金融服务等方面出实招、出好招，制定更多的金融服务优质政策、开展更多的政务服务试点工程，促使县级城市变“跟跑”为“并跑”“领跑”。县级政府要深入推进“最多跑一次”等政务服务改革，加快推进“互联网+政务服务”，努力实现政务服务标准化、智能化、便利化，打通服务企业群众的“最后一公里”。要积极提炼“政策干货”，强化服务企业的政策保障。
五、统筹县域发展与乡村振兴，推进城乡融合发展
实施乡村振兴战略，就是要重塑城乡关系，走城乡融合发展之路，让城乡之间共生共存、互促并进。由于长期的二元经济体制，重城轻乡、城强乡弱是中国多年经济社会发展的基本状态，这是导致农业农村现代化未能与工业化、信息化、城镇化同步发展的根本原因。彻底破除城乡对立的制度藩篱，改革与城乡融合发展不相适应的体制机制，加快推进县域发展、增强乡村振兴活力，是当前最为紧迫的任务。
第一，坚持工业化城镇化带动。河南省实施乡村振兴战略难点很多，但最根本的约束是工业化、城镇化水平低，即城市向乡村“溢出”的能量少，对农业农村的带动能力不足。实施乡村振兴战略，必须通过工业化、城镇化的途径来实现。一是不能简单就乡村论乡村，也不能只顾眼前不顾长远，而要把乡村振兴放在工业化、城镇化和农业现代化的大背景下来谋划。二要把县城作为核心载体。县城是县域产业的聚集中心、人口的吸纳中心、公共基础设施和公共服务体系的供给中心，是整个县域经济的发动机。县域发展应以县城优先，统筹推进新型城镇化，提高县城建设品质，集聚人才、技术、资本等生产要素，为县域经济发展提供不竭动力。三要发挥小城镇规模效应。从人口流动趋势看，小城镇的人口载体功能将逐渐得到强化；从资源配置效率角度看，相对于村庄，小城镇更容易形成规模效应。建议在中近期以“镇”为重点，以服务农民生产生活和城市居民释放乡愁健康养老为导向，以推动城市基础设施、公共服务向乡村延伸为手段，引导优质教育和医疗资源在县级城市或小城镇布局，改善公共交通基础设施。
第二，推进城乡要素双向流动融合发展。囿于自然条件、现实基础、体制机制等因素，解决“三农”问题、实现乡村振兴，仅靠农村自身难以做到，要围绕“人、地、产、融”下功夫，多策并举，多管齐下，重塑城乡关系。一要打破各种不平等规则和体制障碍，突出以城带乡、以工促农，健全城乡融合发展体制机制。加快推进许昌国家城乡融合发展试验区改革探索，在健全城乡人口迁徙制度、完善农村产权抵押担保权能、搭建城乡产业协同发展平台等方面先行先试。二要深化改革，推动城市各类优势主体进入农村，建立以城带乡、以工促农、以企兴村机制。延伸优化农业产业链条，培育新的产业形态，提升农产品附加值，打造新的增长点。三要进一步推进“三农”与信息化技术融合，打通“城乡商品互融互通最后一公里”，让工农产品和城乡需求直接对接。四要基于填平补齐的需要，推动乡村公共基础设施建设和优化升级，促进城乡公共设施联动发展。
第三，要特别关注连片贫困地区发展。贫困地区和群体之所以贫困，主要是缺乏与外部市场进行能量交换的能力，从而陷入穷者越穷的恶性循环。解决这一问题的途径，是要寻求城乡要素的对流，让来自“高地”的城市先进要素进入乡村，与乡村资源结合。一要打通连片贫困地区与周边地区联系的毛细血管。在补齐基础设施和公共服务短板，连通主动脉，瞄准发达地区大企业招商引资、引进人才、建设产业园的同时，要关注、发现、培育和疏通处于末端的毛细血管，如小产品、微企业、小村小镇、企业家、各种社会人物等，扩大社会动员范围，把僵化的机体激活。二要深入研究和对接城市市场。要到城市居民对生态产品和服务的新需求中寻找和捕捉商机，引入专业策划创意团队，按照生态文明的理念培育新型绿色生态产业，实现以绿色农业为基础的全新产业“跃升”。
第四，努力破解资金“瓶颈”。实施乡村振兴战略，要破解“钱从哪里来”的难题。农村的基础设施建设等需要大量资金，不能完全依靠国家和政府的投入，要充分利用国家、集体、群众和社会的力量。与乡村振兴释放出的巨大金融需求相比，河南省金融支持力度相对较弱，表现在农村金融机构存贷比和金融服务率较低、农业保险发展滞后、多层次资本市场影响力有限等方面。为此，要不断完善农村金融组织体系，增加金融有效供给，加大对特色农业的金融支持力度，拓宽农业贷款有效抵押物应用渠道，创新农村保险业务及模式，发挥多层次资本市场功能，为乡村振兴提供强有力的资金保障。要加大公共财政支农力度，注重公共财政对“三农”的倾斜，加快还清历史“欠账”；纠正一般公共预算支出中农林水支出近年来增幅有所下降的势头，探索新形势下财政优先投入“三农”的具体机制；进一步完善农业补贴政策、调整农业补贴方式，增强农业农村发展补贴的指向性和精准性；充分发挥财政资金作用，引导社会民间资本和外商投资进入并参与农业农村发展。
六、推进县域治理发展和乡村振兴要解决好几个关键问题
第一，扛稳扛牢粮食安全重任。2019年“两会”期间，习近平参加河南代表团审议时强调，“确保重要农产品特别是粮食供给，是实施乡村振兴战略的首要任务。河南作为农业大省，农业特别是粮食生产对全国影响举足轻重”。抓好粮食生产，扛稳保障粮食安全这个重任，是党和国家交给我们的光荣使命。必须牢记习近平嘱托，发挥好粮食生产这个优势，立足打造全国重要的粮食生产核心区，推动藏粮于地、藏粮于技，稳步提升粮食产能，在确保国家粮食安全方面有新担当新作为。同时，坚定不移推进农业供给侧结构性改革，延伸粮食产业链、提升价值链、打造供应链，不断提高农业质量效益和竞争力，实现粮食安全和现代高效农业相统一。
第二，加快补齐“三农”领域突出短板。农村基础设施不足、公共服务落后，是农民群众反映最强烈的民生问题，也是城乡发展不平衡的最直观体现。必须增强补短板意识，在教育、医疗、社会保障、基础设施、人居环境等方面优先安排。要在城乡融合发展视野下，按照先规划后建设的原则，“软硬”一起抓，协同推进农村基础设施建设和农村基本公共服务供给。一方面，加快推进农村交通运输、农田水利、农村饮水、乡村物流、宽带网络、农村电网改造升级等基础设施建设和文化、娱乐、便民服务等公共服务设施建设，另一方面，加快提升农村教育、医疗、卫生、社会保障、文化体育等公共服务水平。
第三，进一步夯实乡村治理的根基。乡村治理是否有效，直接关系到乡村能否实现全面振兴。当前河南省一些地区乡村治理存在“五有五弱”现象：一是有领导核心，但治理能力弱；二是有自治实践，但自治能力弱；三是有法治成效，但依法运行弱；四是有德治传统，但文化认同弱；五是有公共服务，但供给能力弱。要从“权”“钱”等关键环节改革入手，理顺县、乡、村三者权责关系。推动市县级政府科学精准放权，强化乡镇公共服务职能和社会管理职能，增强乡镇政府在解决社会矛盾、协调利益关系等方面引导和调控能力，有效解决下放后权力运行、权责匹配和监管问题。选优配强村党支部书记。结合村“两委”换届，统筹城乡各类人才资源，畅通内选、外引、选派、返聘四条渠道，全面实施农村“头雁工程”，培养一批能致富、善奉献、品行好的农村基层党组织带头人。对于帮扶重点村、软弱涣散村、集体经济薄弱村要加大干部派驻支持力度，实现村第一书记派驻全覆盖。
第四，有效激发乡村内生动力。群众是乡村振兴的主体，也是最终受益者。乡村振兴必须是群众全面参与的振兴，而不是政府主导的乡村振兴。政府应当做好支点，去撬动乡村振兴，把群众的内生动力调动起来。如在乡村治理方面，普遍存在“少数人干、多数人看”的问题。新乡市辉县市冀屯镇在长期实践中，探索出一条“用小积分撬动乡村振兴大战略”的有效尝试，就是把乡村五大振兴的各种要素进行细化、量化，把村民向上向善向好的社会行为所获得的积分，转变成有价值的“红分”，使群众随时得到鼓励和奖励，极大地调动了群众参与乡村治理和文明建设的积极性、主动性。好的行为需要去调动、去弘扬，要通过适当的物质奖励和精神激励，形成科学化的推动机制。
第五，统筹处理好近期和长远的关系。实施乡村振兴战略是一项长期而艰巨的任务，发展壮大县域经济也非一朝一夕之功，切不可急功近利、急于求成。要尊重乡村发展规律，不以片面追求速度为目标，聚焦阶段任务，找准突破口，注重质量，科学推进。要在推动县域经济高质量发展的基础上，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。
（课题组主持人：李庚香 聂世军 课题组成员：齐善兵 李军领 牛玉林）
