近年来，在习近平关于县域治理“三起来”重要思想指导下，中共河南省委、省政府把县域经济发展作为破解城乡二元结构的工作抓手，全面实施城乡一体化、县域一盘棋管理，推动城镇基础设施向农村延伸、城镇公共服务向农村覆盖，加快一二三产融合创新发展，县域经济取得突破性进展。近期，新一轮中部崛起、黄河经济生态带、“十四五”规划编制启动，对破解县域人力、土地、环境等资源优势薄弱，技术、人才、资本等创新要素引聚不够等难题，推动县域经济高质量发展提出了新要求。
一、城乡贯通的实质是破除要素流动壁垒
我国城乡二元结构起始于20世纪50年代的计划经济体制，改革开放前期在曲折反复中逐步加固，城乡间要素流动由分层停滞转变为由农业向工业、乡村向城市单向流动，其根源在于依附在二元户籍上的公共服务、集体产权和二元土地制度上的双轨制管理。为解决“三农”问题、破除城乡二元结构，中央先后在党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展”，党的十八大提出“推动城乡发展一体化”，党的十九大提出“城乡融合发展”，并于近期出台了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见，其暗含的一个主线就是充分发挥市场引导城乡资源有序流动、优化配置的决定性作用，聚焦人口自由迁徙这一“题眼”，以逐步剥离附着在城市户籍上的公共服务和附着在农村户籍上的集体产权“两大福利”为突破口，通过降低城乡交易制度成本和要素成本、挖掘闲置资源潜力、提升要素边际收益等措施，疏通城乡两端的“堰塞湖”，促进城乡要素自由流动、平等交换，最终形成优势互补、工农互促、全面融合、共同繁荣的新型城乡关系。县城是城之尾、乡之首，不仅是连接城乡发展的结合点、突破口，更是城乡要素有序流动的主要载体平台和战略枢纽。同时，推动县域经济高质量发展也更需要城乡要素优化配置形成的新动力、新市场。从这个角度理解，在县域治理“三起来”中，富民强县是县域经济的发展目标，改革发展是措施手段，城乡贯通是实现路径。可以说，抓住促进城乡间人口、土地、资金、技术、生态等要素有序流动的市场化手段，就扭住了县域经济发展的“牛鼻子”。
二、城乡贯通的难点在土地制度改革撬动
土地制度变迁涉及社会安定稳定，关系我党执政基础，不仅是经济问题，更是政治问题。按现行土地管理制度，农村集体建设用地不能直接进入市场，须经征地转为国有土地后才能出让使用，农民在此过程中无法分享城镇化带来的土地增值收益。这也就一方面造成城乡建设用地市场物理隔离，农村大量用地闲置、城市用地紧张；另一方面为压低成本，地方政府在城镇化过程中要“地”不要“人”，或者是多要“地”少要“人”，导致土地城镇化和人口城镇化不协调，土地城镇化速度远高于人口城镇化速度。为探索解决土地问题，国家从2015年起，在33个县（市、区）试点推行“三块地”改革，其目的是在坚守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损”四条底线前提下，探索可复制、能推广、利修法的制度性成果。近期，国家在建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见中，也释放加快土地制度改革的信号，预计集体经营性建设用地入市、农村宅基地制度改革可能在《中华人民共和国土地管理法》修订后全面推开，这给县域经济发展带来的动力不亚于改革开放之初的家庭联产承包。在具体推进过程中要关注三点：一是在农村承包地“三权分置”中稳预期。在严防承包地“非农化”“非粮化”的基础上，引导承包权、经营权利益合理分配，尽可能延长流转合同时限，让农户放心流转土地，使农业经营主体安心进行基础性生产经营投入。二是农村集体经营性土地入市土地增值收益适度向村集体倾斜。目前，增强乡村自身“造血”能力的关键三要素就是“能人”“闲钱”“活产”。2017年河南省46万个村中有745%无经营性收入。针对这个现状，建议对入市土地增值收益部分，除去确定入市增值收益调节金征收比例后，应当按照征地和入市过程中农民个人分享收益大体相当的原则合理进行内部分配，确保村集体有开展公益事业和公共设施建设的能力。三是在农村宅基地改革中注重稳慎灵活。充分发挥基层智慧，在不把集体所有权搞没了、资格权放宽了、使用权搞滥了的前提下，逐步完善宅基地有限范围流转、自愿有偿退出和超占有偿使用的机制。在宅基地面积、有偿使用等具体标准上，充分考虑地区差异和民居民俗习惯，不宜“一刀切”。随着农村人口大幅缩减，可考虑借鉴家庭联产承包中“增人不增地、减人不减地”的做法，探索对新增农业人口不分配宅基地，通过定额补贴、宅基地流转等形式来提高宅基地利用效率。
三、城乡贯通的重点在基本公共服务普惠下沉
目前，国家已放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，人口流动的门槛限制基本消除。随着时间推移，城乡人口流动的主要形式将由农村剩余劳动力非农化就业为主，转变为农民市民化带动家庭流动的形式，流动方向不再是农村向城镇纵向迁移占绝对主导地位，而是乡村与城市间纵向迁移、不同等级城市间横向迁移的复杂交织格局。人们用脚投票的结果，将导致中心城市间、县城间、乡村间发展出现分化。在推进基本公共服务普惠、下沉的过程中需关注几点：一是有前瞻性、预见性地进行战略布局和完善体制机制。在现有常住人口基础上，充分考虑人口流动方向和趋势，按照“地随人走、钱随人走、公共服务供给随人走”的理念，合理明确土地指标、基础设施和教育、医疗、养老、文化等公共服务供给规模，做到“人”“服”相适。二是转变投入偏好。从倚重道路、交通、通信、农田改造、人居环境等经济性公共产品供给，弱化医疗卫生、文化教育、社会保障等社会性公共产品供给，向经济性与社会性公共产品供给并重转变，持续加大对农村基本公共服务体系建设的投入力度。三是健全农业转移人口市民化机制。一方面促进有条件、有能力在城市稳定就业生活的农业转移人口落户，完全享有城市的公共服务；另一方面扩大居住证覆盖面，以居住证为载体向进城人员提供城镇公共服务。
四、城乡贯通的潜力在培育壮大县域产业集群
由于县域经济天然受到区位交通、劳动力素质、高端要素不足的限制，再加上塔式行政管理体系最低等级的行政资源配置，县域经济更多的是一种低层次、粗放式、要素驱动型的发展模式，传统产业占比相对较高，不仅面临着产业转型升级、乡村振兴的客观现实压力，更面临传统资源优势边际效益下降、新旧动能接替不稳等问题，迫切需要因地制宜、瞄准弱项，集中精力降成本、补短板、育动力、激活力，加快推进城镇经济创新发展、集镇经济错位发展、乡村经济特色发展。一是推动产业集聚区“二次创业”。在管理体制上，推进行政管理、干部管理、干部考评、分配激励等方面改革，破解体制机制障碍；在创新驱动上，制订个人所得税等急需人才引进专项政策，全面实施引智引技引资并重战略；在产业培育上，创新产业链招商、以商招商、行业协会招商等模式，通过强链、建链、补链培育壮大产业集群。二是大力发展特色小镇。立足资源禀赋，重点建设一批农业类、特色产业类、健康养老类、历史经典类、创意创业类等宜居宜业宜游特色小镇，吸引创新创业要素集聚；支持中心镇或工贸强镇，通过品牌化、智能化、绿色化以及电商化改造原有商贸流通业或传统农产品加工产业，提升质量效益，进而促进本地或周边居民就近就地就业和就近就地城镇化。三是推动农村一二三产业融合。引入先进技术、管理经验和社会资本，强化农业新技术、新业态、新商业模式创新，完善新型农业合作组织间利益联结机制，让农民分享产业融合发展红利。
（作者系河南省宏观经济研究院院长、研究员）
