习近平在参加全国“两会”河南代表团审议时强调“要夯实乡村治理这个根基”，在考察河南工作时强调要“提高基层社会治理能力”。基层治、天下安，乡村治理是否有效，不仅关系乡村能否实现全面振兴，更关系国家治理体系和治理能力现代化的进程。
一、乡村治理现状
伴随经济社会迅速发展，我国乡村社会结构和主要矛盾发生了根本性变化，国家对乡村基层治理的主导策略由管控向乡村自治逐步转变。从治理结构看，经历了集行政管理和集体经济经营双职能的人民公社，1983年后开始逐步完善以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基础的村民自治制度，党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，标志着乡村管理由“管制”转向“治理”。从村干部人选看，村干部选任经历自上而下任命、“老好人”当选、兄弟多势力大的“强人”当选，到目前有一定学识和威望的中老年村民当选四个历程。从主要职责看，计划经济时期主要是组织生产、执行国家政策，改革开放前期主要是催缴农业税费、执行计划生育政策，目前主要是公平分配公共资源、引导生产组织、调解纠纷矛盾。从面对主要矛盾看，计划经济时期主要是“吃大锅饭”与解决自身温饱的矛盾，改革开放后主要是干群关系紧张、农村投入不足的矛盾，新时代以来主要是提供什么形式、什么水平公共服务的问题。
当前乡村治理存在的“五有五弱”现象。一是有领导核心但治理能力弱。虽然党支部建制有、人员全，但由于成员年龄偏大、知识结构单一，难以适应现代化乡村治理需要。二是有自治实践但自治能力弱。虽然村民委员会全面实施自治，但由于党政经不分家、宗族旧习惯和旧传统等因素，以精英为代表的新乡贤留不下来、参与不进去。三是有法治成效但依法运行弱。随着公共服务向乡村延伸加快，原有民事行政纠纷，现有土地、宅基地纠纷以及新型的选举、医疗、环保纠纷相互交织，高效简捷纠纷解决机制供给跟不上形势变化。四是有德治传统但文化认同弱。随着90后、00后新一代“乡二代”步入社会，原有邻里关系、乡土乡情等传统乡愁被现代“雇佣”利益关系侵蚀，优秀传统文化认同感明显弱化。五是有公共服务但供给能力弱。依赖财政专项资金供给的乡村基本公共服务模式越来越不适应现有农民对文化教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务的需求，迫切需要市场、政府以及第三方主体来丰富多元化供给渠道。
二、应对破解之策
贯彻落实习近平关于从“管理民主”到“治理有效”的重要指示，必须坚持党的领导，牵住群众最关切问题这个“牛鼻子”，推动“三转变”（治理理念向“协商共治”转变、治理方式向“上下互动”转变、治理格局向“协同推进”转变），强化“三结合”（德治、法治、自治有机结合），共同推进乡村治理能力和治理水平现代化。
（一）将实施乡村振兴战略与区域协调发展战略紧密结合
这两大战略，加上科教兴国、人才强国、创新驱动、可持续发展、军民融合一起列为我国经济发展七大战略。2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议释放了新时期深化实施区域协调发展战略的强烈信号，预示着中心城市引领城市群发展模式将主导我国城镇化进程。我国城镇化70年的历程，经历了“严格控制大城市，积极发展小城镇”到“大中小城市和小城镇协调发展”，再到“推进以城市群为主体形态的城镇化发展”的过程。结合中央最新精神，有三个预判：一是国家将以效率优先的思路缩小区域协调发展政策单元、重新组织生产力空间布局，“19+2”城市群将成为集聚承载人口、资源、产业和要素的重要平台和战略空间。二是中心城市、都市圈发展导向由“控人口”向“增强经济和人口承载能力”转变，将形成由大城市尤其是特大城市更多提供市场和就业，中小城镇侧重为转移人口提供住房和教育、医疗等公共产品的都市圈“同城化”互补联动格局。三是都市圈和城市群以外的其他地区由“齐头并进”推进工业化城镇化向注重提升粮食安全、生态安全、边疆安全功能转变，将不得不转变惯性增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中，提高城市运营效率，把人财物和环保容量等资源腾出来给都市圈、城市群发展；同时，都市圈、城市圈也将通过转移支付、生态补偿等二次分配模式弥补“其他地区”，最终实现区域间人民生活水平大体相当。建议在深化实施乡村振兴战略时，要结合国家区域协调发展战略最新导向，对各地的乡村振兴工作在导向上应有所区别。
（二）深化综合改革，夯实治理基础条件
从“权、钱”等关键环节改革入手，从根本上加强乡村治理基础。一是理顺县、乡、村三者权责关系。推动市县级政府科学精准放权，强化乡镇公共服务职能和社会管理职能，增强乡镇政府在解决社会矛盾、协调利益关系等方面的引导和调控能力，有效解决下放后权力运行、权责匹配和监管问题。开展农村“政经分离”改革，合理划分村支“两委”权限和职责，推动村党支部回归基层党建主业，村民委员会回归社会管理和服务职能，集体经济组织回归集体资产管理职能。二是深化镇街机构改革，推动镇街综合执法体制改革，整合执法资源，构建统一执法平台。三是稳妥推进农村土地制度改革，制订农村集体经营性建设用地平等入市细则。
（三）聚才育才用才，突破乡村治理瓶颈
一是大力推进村级组织“一专三化”。结合村“两委”换届，统筹城乡各类人才资源，畅通内选、外引、选派、返聘四条渠道，选优配强村党组织书记，实现专职化。加强后备干部队伍建设，重点选拔一批年龄在50周岁以下、具有奉献精神的优秀人才，促进村“两委”班子年轻化、知识化、技能化。二是改善基层干部干事环境。扩大基层干部提拔任用名额，优先重用优秀驻村干部、大学生村干部等基层干部。适度提高福利待遇和职业上升空间，建立健全基层干部激励容错免责机制，改变单一“压力性”考核机制，完善群众满意度评价及第三方考评办法。三是积极培养本土人才。打好“乡情牌”，发挥新乡优秀人才的引领作用。
（四）三治融合推进，完善治理体制机制
一是以自治增活力。探索民选、民议、民建、民管的“四民”农村项目建设新模式，将村民自治延伸至村民小组。充分利用亲情、熟人等社会关系，建立家族调解员、村民小组调解员、村居调解委员会三层调解网络，以“情”调解涉及财产、团结、道德等方面纠纷的家庭矛盾，以“理”调解涉及地界、遮荫、土地等方面纠纷的邻里矛盾，以“法”调解村内涉及村务决策、农村财务、征地拆迁等纠纷的社会矛盾。二是厚植德治土壤。推进移风易俗，全面建立行政村“一约四会”，推广村民积分制管理制度。特别是要注重发挥社会主义核心价值观的引领作用，增强村民对国家的整体认同感。三是深入推行依法治村。要在政府购买服务上下功夫，推动律师法律服务、公证法律服务、法律援助全覆盖，逐步形成“乡镇有一个法律顾问团、村委会有一个律师诊所、农村网格有一名法律宣讲员、农户有一个法律明白人”的格局。另外，要狠抓政府诚信，特别是基础政府诚信，避免“塔西佗陷阱”。
（五）创新治理手段，提高乡村治理能效
推进乡村治理数字化建设工程，实现乡村村务、政务、党务等信息与服务在线化。一是推行电子警务，大力推进农村立体化信息化治安防控体系建设。二是整合村务信息化条块资源，推动互联互通，实现县、乡、村纵向互动。三是全面实施网格化管理。将全省农村科学划分网格，实现定格、定员、定责，并将社保就业、文化教育、卫生养老等民生热点难点事项纳入其中，解决服务群众“最后一公里”问题。
（作者系河南省宏观经济研究院院长、研究员）
