党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。《决定》提出要“准确把握我国国家制度和国家治理体系的演进方向和规律”，在“总结历史和面向未来”“问题导向和目标导向”的基础上，“全面实现国家治理体系和治理能力现代化”。这标志着中国的治理模式正在进入一个全新的现代化转型阶段，我国将探索人际与人地和谐相处的文明新模式，而不再追求简单的市场经济总量增长。
进入21世纪以来，不仅世界政治经济格局出现了一些新的现象，而且中国国内市场经济的持续发展也带来了公共经济领域的一些利益冲突与矛盾，从而引发了许多有识之士的反思。比如，国家治理的现代化改革究竟应该向何处去？中国的国家治理模式在全球的文明演化中将扮演什么角色？
一、西方治理理论的逻辑困境
目前学界在讨论治理体系时，大多是从“国家运行的制度载体和机制保障”的角度进行分析，但对这个载体的运行目标并没有明确的界定。正是由于这个缺陷，当西方学者提出“所谓‘没有政府统治的治理’等口号，明确传递出主张国家退场、消解国家逻辑的立场”时，难免显得手足无措。实际上，从公共经济学的角度来看，如果把国家治理视为公共产品的提供，那么我们就很清楚，主张国家退场，就是主张公共经济多头竞争，就会带来外部性问题无人解决的困局。
事实上，越来越多的经济学研究与经济史事实正在证明，无论是理论上的“强弱国家论”（艾西莫格卢等人）、“财政国家论”，还是英美等国在崛起过程中的“大政府”事实与“出场”“出海”记录，都表明“小政府、大市场”的理论与政策主张只是一个爬上梯子之后试图蹬掉椅子的阴谋伎俩。该伎俩的反复使用表明发达国家无法阻挡追赶者的绝望心情与焦虑心态。特别是为了欺骗那些急于追赶的后来者，这些自命为“科学真理”的评判者，竟然玩起了文字游戏，在所谓的治理（governance）与统治（government）之间作出区分，并推崇多元主体的治理模式，从而混淆不同公共产品、不同提供机制之间的差异。实际上，在最为流行的朗文英文辞典中，govern的第一个释义就是torule，government的第一个释义是theactoractionofgoverning，governance的第一个释义也是theactofgoverning。换句话说，英文世界本来就不存在“治理”与“统治”的差异，这个差异只是某些人为了某些不可告人的目的而构建出来的。
然而，从公共经济学的角度来看，没有强制力垄断的公共经济是不存在的，公共产品的多元化提供是不可能的。因此，消解国家与去中心化就是要废除公共经济机制，使人类文明倒退回野蛮的丛林状态。确实，如果我们讨论的是公共产品的供给者，多元化的提供方式是存在的，但对每一种方式来说，主体的垄断强制力却是必须的，而国家是所有机制中的基本盘，是迄今为止最有效的公共经济机制。因此，国家在提供社会凝聚力（强制力）方面的责任或功能是无法替代的。正是由于不愿承认国家的不可替代性，仅仅试图用“元理论”来强调国家的重要、又不愿意回到原有的国家理论的做法“构成了西方治理理论的内在困境”。
实际上，西方的一些研究者主要是为一小撮资本家服务的“利益代言人”，他们早期主张的“国家出场”“国家权威”是为资本家的市场经济发展提供条件，后期对“国家消解”的主张同样是为占据了竞争优势地位的垄断资本家或资源垄断者的“自由发挥”服务。
最后，由于西方的学者没有在理论上对私人经济与公共经济进行区分，因此认为国家的权威是在“对人们的生活行使决定性的权力”。但实际上，作为公共经济体制的典型，国家只是对公共生活或公共事务行使权力。很显然，深受政治学影响的公共管理领域的学者，过于强调国家在做什么，而忽视了国家为什么这么做的原因分析。特别是，如果我们仍然沿着西方的政治逻辑来强调国家治理的程序，比如人民群众对“权力、秩序与能力”的“认可”“同意”“认同”，忽视中国传统治理经验对治理绩效的关注，忽视“公共治理”是“公共产品的提供”，忽视“供给者的能动性作用”与消费者的事后认可逻辑与监督功能，就会忽视绩效评估的价值与意义。
二、中国传统思想的历史传承
社会学家希尔斯曾写道:“抛弃传统应当看成是新事业的一种代价；保留传统则应算作是新事业的一种收益。”显然，随着人类文明的再次转型，随着华夏文明的和平崛起，一个能解释过去、指导未来的中国经济学正在呼之欲出。而要解决这些重大的社会问题，既需要概念体系的创新，也需要历史经验的借鉴，而儒家经世济民学说包含的多元化多层级公共经济体制的思想恰恰为我们今天的理论探索提供了很多启发。
第一，诞生在古代中国的黄河文明很好地解决了公与私之间的矛盾，用家国天下的体系构建了一个持续扩展的公共经济机制。儒家学者构建的公共经济体制以公私经济的明确分工为前提，以公共产品供求双方对各自行为规范与边界的恪守为基础，形成了儒法结合的治理体系。特别是，儒家学说在法律制度仍不健全的情况下，积极构建非正式供求博弈制度，不仅用“道德”来规范普通人的行为，而且用“天道”“诚信”来指导公共经济行为者的作为。尽管他们知道，法家的酷政可以用来约束公共经济参与者的行为，但由于公共经济利益边界的不确定与信息的不对称，真正做到“以事实为依据，以法律为准绳”几乎是不可能的。因此，儒家不主张仅仅通过暴力强制来限制公共经济供给者的越轨行为，而倾向于使用道德软约束来引导从事公共经济活动的精英，尽量减少难以监督的行政腐败等问题产生的动机。因此，明晓“徒法不能以自行”的儒家，主张充分利用“天道”“诚信”以及教育与舆论的作用来促使统治精英自主选择利他行为。所有这些儒家的经世济民思想，对我们探索现代化转型过程中的新型公共经济体制与中国经济理论体系来说，仍有许多借鉴意义。
第二，儒家学说对人性的两分法理解、对利他精英的改造培养很可能构成了社会科学，特别是公共经济学颠覆性创新的基础。近代以来的科学民主浪潮，带来了理性的科学方法，也带来了学科僭越的恶果。以社会达尔文主义为基础的历史进化论颠覆了古典的人性多元化预设，不仅假设人与人都一样，使得社会精英的修身养德成为不必要，而且推崇“人与动物一样，都以自我保存、生存发展为终极本性”的生物性经济学假设，特别是构建了以经济人为基础的公共选择理论与公共经济学体系，导致了社会精英的堕落与社会矛盾的激化。在此背景下，儒家学说的君子性很可能会为社会科学特别是公共经济学的发展提供启示。
第三，儒家学者清晰认识到了公共产品的多元化特征，进而提出了多层级的家国天下理论，从而为全球化背景下国内市场与国际市场的关系处理、人类命运共同体的构建奠定了坚实的理论基础。与西方竞争性文明渐渐陷入理论悖论的困境不同，中国古代文明的空间开放性与血缘包容性特征，很有可能为现代文明的未来转向与全球治理僵局的破解提供某些启发。
第四，作为儒法国家传统支柱思想之一的法家学说，特别是法家学说中有关国家治理的思想同样是人类文明的宝贵遗产。事实上，自秦代开始，各个朝代治理国家所运用的有效制度，几乎都是以法家思想为基础建构起来的，这些建构过程中运用的法家思想及其背后的公共经济逻辑对今天的现代文明转型探索依然有着现实的价值。尽管泾渭分明、差异明显，但法家之仁义观与儒家思想存在着相通相容之处，因而共同构成了儒法国家的理论基础。更为重要的是，法家在推崇中央集权制度的过程中隐隐约约地意识到了垄断的强制力对公共经济运行与集体行动的逻辑来说至关重要，意识到了“强国家”与发展型政府对公共经济发展的基础性作用，从而触碰到了公共经济理论的核心议题，奠定了经世济民思想的理论基础。
三、现代国家治理的理论尝试
尽管中国的很多学者已经在国家治理方面进行了长期研究，也作出了巨大贡献，然而，就像马新（2019）在讨论乡村治理模式时提到的那样，中国国家治理研究的许多基本问题并未得到很好的解决，坚持不懈的努力并未得到应有的成果，而“其中一个重要原因，在于我们过多依赖外来理论”。
近年来国内学者的研究开始尝试提出自己的理论体系，试图从公共经济与文明演化的角度对国家治理内涵进行解读。这些研究在集体主义方法论的基础上，从人类更为原生的种群生存目标出发，用公共产品的供求原理来解释国家治理结构转型过程中的集体行为逻辑与经济效率逻辑。特别是他们用公共产品需求结构的变迁来解释国家治理结构转型的动力，用公共产品需求的冲突来解释现代国家治理的困境。在这个理论模型中，治理结构的转型实际上就是公共经济体制的变迁，作为一种应对生存挑战的尝试，现代国家治理结构的构建成功依赖于决策效率与执行效率的同时提高。并且，新体制是社会精英为应对挑战而有意构建更为有效的公共经济体制努力的产物，是各类结构相互竞争、优胜劣汰的社会演化的结果。这个研究为我们国家治理体系的构建提供了一个新的理论基础。
以此为基础，我们同意陈进华关于治理体系现代化中“公共目标”“需要的结构”“复杂化治理对象”“多样化治理方式”“多维度治理过程”的判断，但不同意他关于治理体系现代化是“平衡个人利益、增进公共利益”的过程。我们认为国家治理体系只是一个公共经济运行机制，因此绝对的权威是必须的，自治是不可能的。并且，我们认为，在新常态的背景下，现代国家治理的内涵既要包括生存型公共产品的提供，又要包括发展型公共产品的提供。同时，在两类公共产品的提供上，国家治理结构经历一个由生存型公共产品为主，到发展型公共产品为主，再到二者并重的发展过程，而这个均衡治理的目标恰恰是国家治理现代化转型的方向所在。
（作者系河南大学经济学院院长、教授）
