社区养老服务设施是指为社区老年人开展生活照料、文化娱乐、精神慰藉等服务场所，重点包括社区（街道）养老服务中心、老年日间照料中心等。随着中国老龄化程度的持续加速，大力发展社区居家养老成为各地完善养老服务体系、积极应对人口老龄化的共识，而发展社区居家养老服务的重中之重是拥有足量适用的社区养老服务设施。2021年11月，全省加快居家社区养老服务体系建设现场会从六个方面强调了完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系对于建设现代化河南的重要意义。河南省民政厅、省自然资源厅、省住房和城乡建设厅联合下发《河南省社区养老服务设施配建移交管理办法》，对各类居住小区的养老服务设施规划、建设、验收、移交和管理工作做出了具体的规定，这为许昌摸清本地居家社区养老服务设施底数、补足历史欠账、理顺管理关系，促进居家社区养老服务体系科学发展具有指导作用。
一、许昌市社区养老服务设施配建移交工作现状
（一）开展社区养老服务设施配建移交工作的现实背景
根据第七次全国人口普查数据，2021年许昌市60岁以上老人863万人，占常住人口的197%；65岁以上老人655万人，占常住人口的1496%，且处于老龄化加速态势，社会养老压力十分繁重。另外，民政部调查显示，居家社区养老是最契合中国人养老观念和情感需求的养老模式，也是在建设和运营成本上相对经济的养老模式，中国九成以上老人倾向于居家社区养老。在此背景下，加快社区养老服务设施建设，为老年人提供优质方便的就近养老服务是破解全市养老难题的务实之举。依据《河南省人民政府办公厅关于印发河南省推进健康养老产业转型发展方案若干政策和产业布局规划的通知》，2017年9月之前建设的住宅小区为老旧小区，之后建设的小区为新建小区。
（二）许昌市社区养老服务设施建设的基本情况
1.建立起相对完善的制度保障机制
2014年，许昌市政府印发《关于加快发展养老服务业的意见》，对新建居住（小）区和旧城区改造时配套建设养老服务设施做出具体要求。2017年，许昌市制订了《城市社区老年人日间照料中心规范化建设的意见》，对城市社区老年人日间照料中心的相关标准予以明确。2018年9月，许昌市民政、国土、住建、规划四部门联合下发了《关于加强许昌市新建住宅小区配建社区养老服务设施建设、移交和管理工作的通知》，对全市新建及老旧小区新建、购置、置换配套养老服务设施及其相关流程做了具体规定。通过一系列制度设计，许昌市在中心城区社区养老服务设施有效供给方面初步建立起了比较完善的制度保障机制。
2.社区老年日间照料中心设施建设成果显著
截至2022年4月，许昌中心城区共有社区354个，已建成老年日间照料中心308个，基本上实现了对现有社区的全覆盖，其中87个社区探索实行了社会化运营。值得指出的是，在2017年获批国家第二批居家和社区养老服务改革试点城市后，许昌市探索出了“机构托养、日间照料、居家上门”三者有机结合的社区养老服务模式，被中央主管部门称为“魏都模式”，并上报国务院在全国范围内推广。
二、许昌市社区日间照料中心配建移交存在的问题
（一）建设数量不足，实际覆盖面有限
按照许昌市“9064”养老服务发展格局，全市90%以上的老人选择居家养老，其重要支撑就是嵌入各个社区的老年日间照料中心。许昌市中心城区已建成的老年日间照料中心看似很多，但相对于庞大的社会养老需求来说依然是远远不够的。由于历史原因，许昌市绝大多数老旧小区的日间照料中心多是利用社区土地兴建或者直接利用社区办公用房改建，面积不够、“五室”（休息室、休闲娱乐室、图书阅览室、康复保健室和配餐就餐室）合一、与社区功能场所混用等问题十分普遍，难以满足社区养老服务需求。2017年9月以来，中心城区共新建住宅小区102个，配建老年日间照料中心22个，配建率为2157%，全市配建率则更低。
（二）资金投入不够，运营效益较低
日间照料中心的建设及运营资金主要来源于上级专项资金拨款和省级福利彩票公益基金支持，市级及县区层面长期缺乏配套或专项资金支持。调研发现，中心城区日间照料中心的运营主要有依托社区管理和专业化养老服务企业运营两种形式，但均面临着运营资金短缺、服务内容单一的困境。根据目前实际情况，助餐服务是老年人最需要也是最紧迫的服务需求，但由于2020年年底中央资金补助到期，魏都区停止了助餐服务。
（三）社区日间照料中心移交工作严重滞后
《通知》明文规定，新建住宅小区配建的社区老年日间照料中心竣工验收合格后，应于60日内把产权无偿移交同级民政部门，如不能如期移交则无法办理房屋权属登记手续。但由于种种原因，许昌市新建老年日间照料中心的实际移交情况与《通知》要求还有一定的距离。老旧小区方面则面临着更为复杂的局面。老城区目前已建成的日间照料中心基本上都登记为社区用房，如果按照政策统一移交至民政部门，则需要将产权性质更改为“社区养老服务设施用房”，这必将产生一系列后续问题。
（四）配建移交工作管理体制不顺
从实际操作来看，包括日间照料中心在内的社区养老服务设施的直接主管部门是民政部门，但民政部门职能有限，且没有关键环节的管理权和执法权，所以无论是老旧小区日间照料中心的兴建、购置、置换，还是新建小区的配建、移交都需要国土、住建部门的配合。2021年9月，许昌市参照省联席会议机制成立了由市民政、发改、国土资源、住建等22个部门组成的许昌市养老服务联席会议，这一机制对许昌市进一步完善养老服务体系建设大有助益，但是在解决社区养老服务设施配建移交各个环节的具体问题上尚需做出更多的努力。
三、推进社区养老服务设施配建移交、助力许昌居家社区养老服务体系建设的意见与建议
（一）高度重视社区养老服务设施配建移交工作对建设居家社区养老服务体系的重要意义
发展居家社区养老是健全许昌养老服务体系建设极具分量的重要一环，事关几十万老年人的切身利益。从魏都区打造“魏都模式”的工作实绩来看，只要上级支持有力，许昌市居家社区养老服务完全是能够依托老年日间照料中心等基础养老服务设施干出一番成绩的。因此，建议根据全市老龄化发展态势，将养老服务相关设施纳入地方经济社会发展规划、土地利用总体规划和相关城乡规划，将配建移交养老服务设施工作作为主要指标纳入下一级党政领导班子考核内容，将相关指标纳入督查考核内容强力推进，为助推全市养老服务业高质量发展打下坚实基础。
（二）提升制度建设，确保各项相关政策制度落到实处
2014年以来，许昌在全市养老服务工作的整体布局和规划中对社区养老服务设施配建移交做过明确的规定，2022年3月，许昌市民政、自然资源、住建三部门联合印发了《许昌市养老服务设施配建移交管理办法》，但在实际执行中依然存在着职能交叉、关键环节约束力不强等问题。建议相关文件改变以往由职能部门联合发文的方式，改由市委、市政府名义印发，这将直接提升文件的权威性和约束力。对于包括老年日间照料中心在内的社区养老服务设施配建移交及后期运营管理中出现的涉及人民群众的“急难愁盼”问题，可以探索制定出台相关地方性法规，明确各类利益相对方的责任、义务及惩戒措施，为建设运行有效的居家养老服务体系保驾护航。
（三）建立多部门协作机制
在原有许昌市养老服务联席会议制度的基础上进一步加强自然资源、住建、民政、老龄办、消防等关键部门的协作，在社区养老服务设施配建移交及后续管理工作中做好关键环节的沟通协调，建立联合办公机制，结合实际情况制订年度计划，确定工作任务，落实责任单位，研判配建、移交、管理过程中的问题，共同推进社区养老服务设施建设。各组成部门要定期对养老服务设施配建移交情况进行督查，重点对项目规划、建设进展、标准执行及移交后运营管理模式进行核查，确保各项工作落实到位。
（四）建立完善投融资体系，促进社区养老服务设施总体建设及后续运营管理有序发展
一是加大对社区养老服务设施的财政支持力度。市县（区）两级财政要从全市养老服务体系建设的大局出发将社区养老服务设施建设和运营补贴纳入本级财政预算，制定关于相关资金支持办法，保障社区养老服务设施的持续性建设与后期运营。二是利用上级政策壮大社区养老服务设施的有效供给。努力争取中央专项资金、上级彩票公益金等对养老服务设施建设、运营的支持。三是提高社会筹资能力。通过财政补贴、信贷支持、无偿或低偿提供场地、水电优惠等措施，鼓励有意向的社会资本参与养老服务设施建设、运营和管理。优化社会资金投入使用方式，多渠道构建项目回报机制，进一步调动社会资本积极性。
（五）强化民政部门在社区养老服务设施配建移交工作中的管理权限
强化民政部门在前期规划、建设监管、竣工验收等环节与相关职能部门的配合，充分发挥其应有的监督作用。养老服务设施移交民政部门后，各级民政部门在已有经验的基础上，积极探索实行“公建民营”运营机制，或在民政部门的监督指导下，采取品牌机构连锁运营的方式保证服务质量和效益。要加大对运营方的政策支持力度，支持运营方在提供基本社区养老服务的同时，开展适度收费的康复护理、医疗保健、精神慰藉等专业化养老服务并接受民政部门的监管。根据实际情况，努力兼顾社会效益和经济效益，积极筹措资金，对社区老年日间照料中心进行相应补贴，鼓励运营方在老年人能接受的价格范围内开展助餐服务，尽早解决这一最为迫切的老年人养老服务需求。
（课题组主持人：杜慧 课题组成员：董跃民 宋祺 杨苗 余满红）
