实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大战略部署，是全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国的重大历史任务。河南省作为农业大省、人口大省，乡村面积大、农村人口多、农业比重高、农民收入低，乡村振兴任务艰巨。河南省实施乡村振兴战略难点很多，但最根本的制约还是城镇化、工业化水平低，农业人多地少，仅靠农业无法解决多数农民的增收问题，在一般农村分散发展工业成本高、风险大，村庄规模小，发展服务业的难度大。实施乡村振兴战略，必须把中央精神与河南实际结合起来，在回顾总结经验教训的基础上，深入分析乡村动态变化的历史、现实和趋势，准确把握客观规律，因地制宜，分类施策，先易后难，稳妥推进。
一、当前河南实施乡村振兴战略的难点
（一）乡村数量多、面积大、范围广，不同类型和区域的乡村资源禀赋、发展基础差异大，乡村振兴模式无法统一
河南地域广阔，有105个县（市）、1791个乡镇、457万个行政村，不同地域的乡村自然条件、地形特征、资源禀赋、经济基础等千差万别，无法按照统一的乡村振兴模式实施，无法全部或者同步实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。刘庄、南街村、西辛庄等先进典型，在史来贺等模范人物带动下，通过发展非农产业已经基本实现了振兴，但这类村占比不高，多年来宣传推广的效果不理想。随着城市化的推进，一些城中村、城郊村通过接受城市产业转移和创新辐射，通过发展非农产业实现了振兴。少数具有矿产资源优势的乡村，利用资源开发实现了产业兴旺、生活富裕，随着矿产资源的治理整顿，这类典型不可持续。有些乡村历史文化悠久，或自然风光秀美，处于旅游度假区域内，通过文化旅游的带动，实现了产业兴旺、生态宜居、生活富裕。部分村庄通过近年来美丽乡村建设，实现了生态宜居、乡风文明、治理有效。大多数一般性的村，距离城市较远，既没有矿产资源、旅游资源，也没有史来贺那样的英模人物带动，远未达到乡村振兴战略的目标要求，这些村是未来乡村振兴的难点。“三山一滩”等地区的村，虽然已经宣布脱贫，但由于发展条件比较差，返贫风险比较大，更是实现乡村振兴的难中之难。因此，不同地域类型的乡村实现乡村振兴的路径、程度、时间等都会有很大差异。
（二）农业人多地少，土地规模化程度低，农业生产效率和比较收益低，农民仅依靠农业无法保障持续增收
人多地少是我国的基本国情，目前我国人均耕地面积135亩，河南省人均耕地面积127亩。按照4口之家规模测算，户均耕地只有5亩多一点，即使亩均土地产出在现有技术条件下已达到最大化，仅靠耕地种植所获收入也十分有限。中原经济发展研究院组织的“百县千村”人口流动与数据库建设项目的整村调查资料显示，每年每亩地的种粮纯收入在700—1200元之间，若按4口之家户均5亩耕地计算，户均年农业纯收入为3500—6000元，人均年农业收入875—1500元。种植瓜果蔬菜等经济作物收入比纯种粮要高，但经济作物价格波动大，种植风险也比较大。根据调查数据，以种植蔬菜或经营瓜果大棚为例，扣除搭建大棚成本、生产资料及雇工投入成本，市场较好的情况下，平均每年每亩纯收入1万—2万元，远比种粮食收入高，但由于经济作物市场供需比较敏感，价格波动大，收入不稳定，一旦受损，损失也较大。随着农村剩余劳动力向非农就业转移，农村土地流转趋势也比较明显，但就全省总体情况来看，土地流转还不规范，流转形成的农业规模化种植占比仍较低，多数农户还是选择农业种植与非农就业兼业的方式，农业仍以分散的家庭小农生产方式为主。因此，以现有的人均土地占有量，农业劳动效率只能处在较低的水平上，显然仅靠农业收入远远不足以实现农民富裕，甚至连最为基本的生活都无法保障。农民要通过农业种植获取与非农劳动大体上相同水平的收入，需要人均耕地增加几十倍。
（三）大部分县域非农产业发展特色不明显，集聚发展水平低，第一、二、三产融合度弱，不利于吸引农村人口转移就业
截至目前，河南省共有105个县域单元，包含20个县级市、85个县，上榜2019年全国综合实力百强县市的仅有6个，大部分县域经济社会发展水平都比较低，非农产业发展特色不明显，集聚发展水平低，处于产业价值链低端。非农产业发展需要规模效益，规模越大、成本越低、效益越高。河南属于农业大省，大多数县域农业占比大，非农产业发展滞后，吸引带动就业的能力较弱，城市化水平低，农村剩余劳动力大量外流。根据《河南省统计年鉴（2019）》公布的数据，全省县域常住人口超过户籍人口的仅有中牟、新郑和临颍3个，其余102个县域人口都呈外流状态，尤其是农业大县人口外流现象更为明显，如固始、淮阳、太康、上蔡、沈丘、郸城、鹿邑等，人口外流量超过总人口的1/3。
根据中原经济发展研究院组织的“百县千村”整村调查数据统计，外出务工人员到本县县城务工的占比仅为15%（2019年调查的17个村庄外出务工在本县县城的占比为1295%、2018年调查的15个村为1762%），这从侧面反映了河南省县域内非农产业发展滞后，不利于吸引农村剩余劳动力就近转移就业，城市化水平低，质量差，农业农村人口减少慢，农民人均耕地增加难。
（四）农民对土地的依赖性强，大部分农户进城转移“不彻底”，半城镇化现象明显
随着工业化、城镇化的推进，大量农村剩余劳动力通过向城市转移从事非农劳动获取更高的收入已经成为普遍现象。根据“百县千村”整村实地调查，目前省内大多数农村家庭的非农收入占总收入的比重超过80%。随着收入水平的提高，越来越多的农户选择到城市买房，农村房屋闲置越来越多，2019年调研的村庄，平均进城买房比例约占20%（有部分农村进城购房比例超过50%），农村房屋平均闲置率也超过10%。但在问及是否愿意将自有宅基地或耕地使用权转让，完全退出农村时，几乎没有农户愿意。进一步了解发现，大多数外出务工的农民对工作的稳定性、持续的务工收入没有信心，且城市生活成本较高、压力较大，他们不愿意放弃具有“生活保障”功能的土地。即使目前不依赖于土地生存，未来也有可能需要，并且目前农村的耕地及宅基地变现价值低，转让获得的收入远不足以支撑在城市生活的需要。因此，多数农民在相当长一段时期内都会对具有“生活保障”功能的土地产生依赖，不愿意彻底退出农村。
（五）农村公共服务水平低，实现城乡公共服务均等化成本高，财政负担重
长期以来，农村地区公共基础设施和公共服务供给明显不足，无论是供给数量还是质量，都远不如城市，这也是一直在强调推动城乡公共服务均等化的主要原因。农村公共服务供给不足、质量不高，其中一个原因是公共服务供给效率受分享人群的规模影响，享受公共服务的人群规模越大、集聚程度越高，每个人分担成本就越低，反之，公共服务供给的成本就越高。农村人口居住比较分散，并且大量农村人口正在向城市转移，从长远看，在一般农村投入公共基础设施和公共服务可能造成资源浪费，财政负担也比较重。因此，应转变城乡公共服务均等化就是单方面在农村加大公共服务投入的认识，加大城市公共服务供给力度，让更多的农村人口进城享受高水平公共服务。
（六）农村市场化程度低，城乡资源要素双向流动不畅
近年，我国城乡之间要素流动加快，规模也越来越大。但城乡二元体制并没有彻底破除，流动的阻力仍然比较大。从市场角度看，主要还是从农村向城市的单向流动，而城镇要素向农村流动不畅，城乡二元结构难以消除。多年来一直强调资本下乡、技术下乡、人才下乡，鼓励返乡创业，但成效并不理想。究其原因，主要在于农村市场化程度低，基础条件差，存在众多不确定性因素，流向农村的资源要素需要承担较高的成本和风险；同时，同等的资源要素投向城镇比投向农村更能够产生聚集效应，收益也较高，市场在资源配置中起决定性作用，要素自然会优先流向城市。
（七）农村基层情况比较复杂，思想观念相对保守，乡村基层治理体系仍需进一步规范、完善
农村一直处于经济社会的底层，长期受传统思想观念影响，使得大部分村民对农村基层民主、公共治理等问题不太关心，村民政治参与、治理主体意识比较弱，对不涉及自身利益的公共事务漠不关心，也有部分村民文化知识水平较低，接受新事物能力弱，法治意识淡薄，“人情意识”浓厚。部分乡镇干部服务意识不强，在处理问题方式上倾向于行政手段，直接发号施令，致使现有乡村基层治理与乡村振兴的需要脱节，亟须进一步规范、完善。
二、破解乡村振兴难点的路径和措施
（一）实事求是，分类施策，循序渐进，不搞运动
乡村振兴绝不是所有乡村同步实现振兴，也不是在所有的农村就地实现振兴。不同区域类型的农村，由于自然条件、发展基础、资源禀赋不同，实施乡村振兴战略的任务和举措也会不同。要坚持以产业能否兴旺为主要标准，分析哪些村能够振兴，哪些村不能振兴，实事求是，先易后难，循序渐进，分类施策。
对于城中村、城郊村、有资源的村、旅游景点附近的村、非农产业发展基础比较好的村，应依托区位及特色资源优势促进一、二、三产融合发展，加快非农产业转型升级，率先实现产业兴旺、乡村振兴。
农产品主产区主要从事小麦、玉米等大宗农产品生产，为保障国家粮食安全作贡献。这类地区的村庄距离城市较远，绝大多数耕地已划为永久性基本农田，不可能重新工业化，也不太具备发展休闲农业和乡村旅游的条件，应该按照产业决定居住的原则，在保障农民基本生活的前提下鼓励支持农民外出务工，引导支持农民工在城镇买房，尽可能减少在农村建房，通过大规模转移农村人口，加大对农业规模化种植的财政补贴力度，提高农业规模化、产业化和农民收入水平。
重点生态区的主要功能和优势是提供生态产品，要建立农业产业负面清单制度，在承担好生态功能的同时，依托生态资源和历史文化资源优势，有序发展游憩休闲、健康养生、生态教育、传统工艺等环境友好型产业，推动农业转型升级。山区、滩区等贫困地区要在保障农民基本生活的前提下着力于迁出式扶贫，尽可能迁往城市郊区等非农产业发展条件比较好的地方，通过非农就业增加收入，在迁出地实现振兴。
（二）加速土地流转，提高农业劳动生产率，把农业现代化与城镇化紧密结合起来
提高农业劳动生产率，必须积极引导农村剩余劳动力持续稳定地向城镇转移就业，减少农村人口，加快土地流转，引导土地规模化经营，走农业规模化、标准化、现代化之路，把农业现代化与城镇化的推进紧密结合起来。
一方面，政府应建立起土地流转市场和规范的土地流转程序，引导农民签订正式的土地流转合同以替代口头承诺，通过土地流转，推进农业适度规模经营。整合现有各类支农资金，加大对种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等规模化市场经营主体的支持力度。另一方面，出台鼓励农民到城镇落户的支持政策，健全城镇社会保障体系，确保进城农民的基本生活，减轻乃至逐步消除进城农民对农村承包地和宅基地的依赖，使进城农民尽快由兼业经营向专业经营转变，由农民向市民转变。
（三）推动非农产业集聚发展，把乡村一、二、三产融合与县域产业转型升级结合起来
加快推动县域非农产业发展是促进农村人口向城市转移的重要抓手，也是促进产业兴旺，持续增加农民收入，使更多农民实现富裕的重要手段。因此，实施乡村振兴战略，必须统筹谋划好县域非农产业发展，针对不同县域产业发展基础、区位条件、资源禀赋等，科学制定“一县一品”的产业总体思路。按照产城互动、集聚发展、产业融合、转型升级的原则，集中精力培育特色优势产业集群，持续增强非农产业或产品在全国乃至全球产业链中的竞争力。要积极围绕特色产业推进县域的一、二、三产融合，重点在城市、产业集聚区和有非农产业发展基础的乡镇集聚发展非农产业，不断增强县域经济综合实力和竞争力。
具体来说，传统农业大县要大力发展畜牧、蔬菜、果品等特色种养业及特色农产品加工业，积极培育农业新产业、新业态、新模式；矿产资源丰富的县要注重产业多元化和产业链条的延伸，加大创新力度，实现绿色转型发展；旅游资源比较丰富的县应注重保护和利用自然和人文旅游资源，加强配套设施建设，促进资源优势转化为经济优势；中心城市周边的县应按照中心城市功能分区，明确县域产业发展重点，推进与中心城市产业对接、设施互通、服务共享，形成与中心城市功能、产业分工相适应的产业发展格局。
（四）探索进城农民有偿退出土地的体制机制，减弱农民对土地的依赖，鼓励农民举家进城落户
乡村振兴与农业现代化、城镇化是相辅相成、相互促进的，在推动农业现代化、加快城镇化进程中，农民对土地较强的依赖性成为障碍之一。实施乡村振兴战略，必须逐步弱化进城农民对土地的依赖，探索建立进城农民有偿退出土地的体制机制，鼓励农民举家进城落户。
具体来说，可以在延长耕地承包期的基础上，以农户初始权益为依据，承认其永续承包权，并使这种权益与农村集体成员身份脱钩，从而可以在自由迁徙前提下永久保有承包权，并可通过自由流转持久获取相应收益。在现有确权基础上，承认农户宅基地初始权益的永久化，像耕地权益一样，与建立在村庄户籍基础上的集体成员身份脱钩，允许其在自由迁徙条件下转让变现。尝试建立进城农民的宅基地退出机制，凡愿意将农村宅基地交回集体者，政府应给予进城购房、就业、生活等方面的适当补贴。
（五）提升城市公共服务水平，完善进城农民同等享受城市公共服务的体制机制
基础设施和公共服务差距，是城乡差距的重要方面。由于规模效益的原因，农村基础设施和公共服务水平低、质量差，城市基础设施和公共服务水平较高。实现城乡公共服务均等化，首先应该加大对城市公共服务的投入，提升城市公共服务水平，完善进城农民同等享受城市公共服务的体制机制。调整以往财政向农村公共服务倾斜投入的政策，将新增公共服务资源更多地投入向人口聚集的城市，根据人口集聚规模决定公共服务供给规模。制定进城农民同等同质、无差别享受城市公共服务的政策，加大财政资金在这方面的倾斜力度；实行统一的住房政策，对农民工“新市民”实行公租房廉租房政策全覆盖，对暂时无法获得固定居所的城市稳定常住就业人口给予房租补贴。
（六）打破城乡要素双向流动壁垒，让市场机制在城乡资源配置中发挥决定性作用
城乡要素双向流动不畅是阻碍乡村振兴战略实施的重要因素，要通过改革尽快消除城乡二元体制，打通城乡要素自由流动的通道，激活城乡各类要素潜能，推动城乡要素自由流动和平等交换，发挥市场在资源配置中的决定性作用。
首先，尽快完善城乡统一的建设用地市场。以农村土地确权登记颁证为基础，以农村土地产权信息数据库为载体，以确立农村要素市场主体地位为着力点，建立和完善城乡统一、主体平等、产权明晰、合理有序的建设用地市场，以市场引导土地价格形成，让更多的土地增值收益留在农村，确保农民土地增值收益享有权。其次，建立城乡统一的劳动力市场。全面消除对农村进城务工人员就业的限制性、歧视性规定，构建开放透明、公平竞争、统一规范的劳动力市场；简化人口登记制度，让农村进城务工人员享受当地居民的公共服务，对外来务工人员实行居住证制度，用居住证制度替代现行户籍制度，畅通劳动力城乡流动通道。再次，健全农村金融市场。引导政策性农业银行加大对农业现代化过程中重大技术突破与结构转型的支持力度，培育和发展农村资本市场，降低农村和农业发展的融资成本，为乡村振兴和农业农村发展提供金融支持。
（七）加强乡村基层党组织建设，推动治理体系、治理能力现代化
乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，农村基层党组织作为乡村治理体系的中心，是实施乡村振兴战略的根本保障。中央明确要求，构建农村基层党组织为核心、自治法治德治“三治结合”的现代乡村社会治理体系，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，推动乡村组织振兴，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。
首先，增强农村基层党组织为民服务的意识，让村民共享改革发展成果，吸引村民参与村务合作共治。加强村干部的教育培养工作，加大选拔和培养基层干部的力度，激发基层干部干事的活力，增强党员干部乡村治理的综合能力。其次，完善制度，规范乡镇治理与村民自治的关系。明确乡镇政府治理的权责范围，规范乡镇政府的行政行为，促进乡镇政府治理与村民自治的良性发展。理顺乡镇政府与村委会指导与被指导的关系，通过推进基层民主，促进农村和谐，形成村民常态化民主参与机制。再次，坚持多方参与，创新乡镇服务农民的方式。优化乡镇政府的乡村社会治理理念与路径，引导多方力量参与，构建政府、企业、社会组织、居民等多元主体参与的现代化乡村社会治理体系。
（课题组主持人：李庚香 耿明斋 课题组成员：王永苏 张占仓 程传兴 李燕燕 宋淑芳 王咏梅 李宜馨 王保海 蔡胜勋 黄宏飞）
