在我国区域协调发展战略中，黄河流域生态保护和高质量发展是关乎中华民族伟大复兴和永续发展千秋大计的重大国家战略，是黄河流域九省区肩负的重大使命担当，更是河南引领“黄河大合唱”的重大发展机遇。河南在黄河流域居于承东启西的战略枢纽地位，是中华文明的重要发祥地和传承创新区，是历史渊源最悠久、文化积淀最深厚、精神涵养最丰富的地区，是我国重要的生态屏障和粮食生产主产区，更是黄河流域生态保护和高质量发展的核心区。郑州作为国家区域中心城市，担负着引领中原城市群协同发展的重任，具有通过城乡融合发展促进大都市区经济社会高质量发展的独特优势，有条件成为黄河流域生态保护和高质量发展示范区。
一、打造黄河流域生态保护和高质量发展示范区的基本保障
准确把握国家战略目标定位。改革开放以来，我国区域经济布局从实施沿海开放，渐次形成了“西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”的四大板块，如今京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略正在引领区域发展新格局。黄河流域河南段位于黄淮河平原，是黄河中下游交汇处，流经三门峡、洛阳、济源、焦作、郑州、新乡、开封、濮阳等地市。河南是中部崛起的主力军，郑州是国家区域中心城市，郑州大都市区具有独特的区位优势，基于国家战略叠加的视角来看，中部崛起与黄河流域生态保护和高质量发展战略是河南勇担使命、服务大局，让新时代中原更加出彩的战略重点。河南在高水平推进郑州国家中心城市建设过程中，应基于国家战略和河南发展需要，在解决区域城乡发展不平衡不充分问题上取得率先突破，将分布于黄河两岸的郑州大都市区打造成为黄河流域生态保护和高质量发展示范区。
深度链接郑州大都市区战略规划。郑州大都市区的形成和发展，学界已经关注了近20年。从早期的以行政区域郑州为中心带动辖区郊县发展的思路，逐渐发展到以郑州为中心、跨越行政区域边界、与周边城市组团发展成为主流，再到2016年年底国务院批复《中原城市群发展规划》，明确提出构建“一核四轴四区”网络化空间格局，建设现代化大都市区，支持郑州建设国家中心城市，推动郑州与开封、新乡、焦作、许昌四市深度融合，形成带动周边、辐射全国、联通国际的核心区域，由此郑州大都市区基本形成横跨黄河南北五市的基本格局。该区域占全省面积的96%，集聚了全省近20%的人口和超过30%的经济总量，是黄河流域河南段人口最稠密、经济最活跃、要素最集中的重要区域，肩负着探索集约发展新路子和示范引领黄河流域高质量发展的重要使命。2019年，《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和《郑州大都市区空间规划(2018—2035年)》出台，关于郑州大都市区的建设引起广泛讨论和学界热议。随着黄河流域生态保护和高质量发展成为重大国家战略，河南应深度链接郑州大都市区战略规划，以生态优先为基底，测算郑州大都市区综合承载力，将郑州大都市区打造为黄河流域生态保护和高质量发展示范区，发挥承东启西和跨河连山的战略标杆作用，实现生态保护与高质量发展双轮驱动效应。
二、打造黄河流域生态保护和高质量发展示范区的实现路径
从世界各国发展进程来看，大都市区是工业化和城镇化发展到高级阶段的必然产物。党的十九大以来，区域协调成为我国城乡发展的主旋律，城乡融合发展成为新时代赋予大都市区的历史使命。郑州大都市区的形成和发展是我国区域经济空间新格局的重要表现形式，作为新型城镇化战略和乡村振兴战略叠加的空间组织形式，郑州大都市区一方面承担着中心城市辐射带动城市群发展的功能，另一方面更是连接城市和乡村的重要纽带。在打造黄河流域生态保护和高质量发展示范区的过程中，郑州大都市区必将成为城乡融合发展的重要载体和先行先试区。
打破行政区划思维惯性，拓展郑州大都市区空间规划。河南作为全国第一农业和人口大省，2019年城镇化率为532%，远低于全国600%的平均水平。郑州市辖区面积1010平方公里，与全国重要省会城市辖区平均面积3778平方公里相比明显偏小。随着郑州上升为国家中心城市，城市人口吸引力持续上升，2019年郑州人口净流入量高达46万，无论是公共服务供给，还是基础设施和交通运输承载，都难以满足未来发展的需要。目前规划中的郑州大都市区具有明显的“城市偏好”和二元思维下的“重城轻乡”情结，国土面积虽达159万平方公里，占全省面积的960%，但发展空间和资源统筹能力受行政区划制约明显。需强化郑州大都市区县域支撑，明确跨河连山、承上启下、延左展右的空间格局，对空间规划做进一步的优化调整。基于黄河流域生态保护和高质量发展示范区建设的需要，建议在原有空间规划基础上，将黄河流域河南段纳入规划考虑范畴，如将焦作的温县、沁阳、博爱、修武，新乡的获嘉、卫辉、封丘、延津、长垣，开封的兰考、通许、杞县，许昌的禹州、鄢陵乃至周口的扶沟等传统农业县市纳入其中，使郑州大都市区面积扩展到80公里的半径区域、承载人口2500万—2800万作为中长期规划目标，形成“1+4+N”的大中城市和小城镇、中心村协调发展的大都市格局。要遵循经济发展客观规律，发挥郑州国家中心城市的带动作用，形成城乡优势互补、高质量发展的区域经济布局。
科学布局人口产业聚集节点建设，加快郑州大都市区跨河发展步伐。郑州大都市区在推动黄河流域生态保护和高质量发展过程中，要对各地区的产业优势合理分析，避免恶性竞争和低效率重复建设，建议筹建“郑州大都市区管理委员会”，采用网格化的治理模式，构建产业共赢、服务共享的高质量发展路径。一方面要统筹域内山水林田湖草系统治理，科学调整城乡建设、产业发展和生态保护的空间布局；另一方面在规划建设中要大胆“留白”、善于“留白”，使“三生”（生态、生活、生产）与“三产”（第一、第二、第三产业）有机融合。科学布局人口产业集聚节点，要坚持“两个优先”，即生态优先和民生优先，既要秉承“绿水青山就是金山银山”的理念来保护和治理黄河生态环境，也要把改善民生作为黄河流域高质量发展的出发点和落脚点，以共建共享实现生态惠民、生态利民和生态为民。打造黄河流域生态保护和高质量发展示范区，应谋划“一河两岸”项目库，从黄河南岸的湿地公园和生态廊道建设起步，下一步以文旅融合发展为重点，加快推动黄河两岸的中小城镇建设、生态系统修复和黄河左岸的黄河文化主题公园（如治水文化、农耕文化、古建筑文化等）建设，打造黄河文化主地标建筑，传承和创新区域民间优秀传统文化。
加快交通信息等基础设施建设步伐，实现郑州大都市区要素融合。《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出：“建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制”，并指出“坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能”。郑州大都市区推进城乡融合发展，要以全域交通一体化为统领，加快郑州大都市区城乡基础设施规划一体化、建设一体化、管控一体化，打通“1+4+N”边界陆路所有交通快速干线，统一城乡普通道路设计标准，建立大都市区内车辆牌照统一编制，高速公路免费通行；规划建设开封、新乡、焦作、许昌环形铁路，密织大都市区轨道交通网络，实现重要节点多时段一站式到达。郑州大都市区规划要强化空间用途管制，以创新黄河流域生态保护开发体系为引领，遵循域内人口、资源、环境和谐相处的基本机理，科学规划城乡建设、产业发展和生态建设的空间布局，扩大域内城乡建设空间调节能力和生态涵养统筹力度，促进城市乡村与山水林田湖草和合共生，实现郑州大都市区要素深度融合。
制定统一的社会保障和要素流动制度，实现郑州大都市区政策融合。要将郑州大都市区打造成为黄河流域生态保护和高质量发展示范区，必须同时关注生态保护和高质量发展。保障生态高质量发展和生产高质量发展，最终目标是实现生活高质量发展。建议以统一的郑州大都市区居住证为统领，彻底改革户籍制度，取消原有的户籍登记制度，建立统一的郑州大都市区居住证制度，全面放开落户限制，实施全域市民化管理，使全域居住人口就地就近城镇化；以郑州大都市区基本保障均等化为统领，统筹建立全域一体的郑州大都市区住房、教育、就业、医疗、养老制度，消除一切歧视性政策，逐步实现“郑州福利”在郑州大都市区全域覆盖；以土地指标全域统筹为引领，改革现有城乡土地制度，建立相同的土地收储政策、耕地保护政策、农业用地流转政策、建设用地审批政策，实现土地利用综合效益最大化；以建立统一的智慧金融服务平台为引领，构建智慧型互联互通的交通网、信息网和物联网系统，采用网格化的治理模式，利用大数据技术在郑州大都市区构建社会保障和住房制度等方面的服务共享机制，最终实现郑州大都市区政策深度融合。
三、建立郑州大都市区生态保护和高质量发展高效统一的工作机制
要将郑州大都市区打造成为黄河流域生态保护和高质量发展示范区，必须创新协调发展的体制机制，通过机制建构和政策协调促进行动协同，建立高效统一的工作机制，提高政府治理能力，加大区域空间、产业、人口的统筹和基础设施、基本服务、基本保障的一体化建设，均衡优化域内生态、生活、生产空间，缩小区域发展差异。一是成立领导机构。建议成立河南省黄河流域生态保护和高质量发展领导小组，由省主要领导任组长，统一领导协调区域融合和城市协同、城乡协同工作。二是建立联席会议制度。建立郑州大都市区河南省黄河流域生态保护和高质量发展厅市区县联席会议制度，定期研究、协同推进郑州大都市区建设与区域融合、城乡融合发展相关工作。三是调整部门分工。以区域融合和城乡融合发展理念调整部门分工，强化部门区域融合和城乡融合工作职能，尤其是强化住房和城乡建设部门在建筑与环境设计等方面的管理职能，农业农村、工业与信息化及商务部门的产业布局和三产融合职能，组织人事部门的干部和人才统配职能，人力资源和社会保障部门的基本社会保障全域统筹功能，以促进部门政策规章的集成协调和步调一致，确保城乡建设发展的融合效果。
（作者系河南理工大学原副校长、高级经济师）
