黄河流域生态保护和高质量发展战略，是生态、经济、文化并重的发展战略，生态保护治理、经济高质量发展和黄河文化传承弘扬同等重要，相互支撑，共同发展。黄河流域的转型发展和全面发展，依赖于黄河流域生态、经济、文化系统的协同共进。黄河流域生态保护和高质量发展的系统性和复杂性，亟须加快推进形成黄河生态—经济—文化一体发展的统筹协调方略。
一、全流域统筹协调的必要性
黄河流域生态系统脆弱，水患频繁，复杂难治，区域发展差异大，扶贫攻坚任务重，发展质量有待提高，文化资源丰富但系统保护不够。解决这些问题，加强全流域统筹协调非常必要。
（一）黄河治理是国之大事，需要依靠国家力量统筹协调
黄河一直以来体弱多病，水患频繁。历代王朝和政府都把黄河治理作为国家治理的大事。据《后汉书·王景传》记载，东汉平帝时，黄河、汴水决口，冲坏河堤。永平十二年（公元69年）夏天，朝廷征调几十万军队，派王景和王吴修筑渠道和河堤，从荥阳到千乘（现山东广饶县）海口绵延一千多里。修复河堤后，汉平帝亲自巡视，并下诏仿西汉旧制，沿河郡国设立负责河堤的官员。这说明在古代中国社会经济水平非常低下的情况下，黄河需要加强中央集权和动用国家力量才能进行统筹治理工作。清代著名水利工程专家靳辅曾向康熙皇帝就治河连上八道奏折，史称“治河八疏”，就是将黄河、淮河、运河视作一个整体，全盘考虑防汛、减灾、通航、漕运等事宜，对治河作出了重大贡献。据《清史稿·靳辅传》记载，“三十一年，上曰：‘朕听政后，以三藩及河务、漕运为三大事，书宫中柱上’”，康熙帝把“河务、漕运”刻在宫廷的柱子上，将治河与削藩、漕运共同列为治国的三件头等大事，也就是把治河作为国家战略进行统筹考虑。
2019年，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家重大战略，这是国家意志的体现，也标志着黄河治理进入了统筹协调治理的新时代。黄河流域生态保护和高质量发展战略提出要解决九龙治水、分头管理的问题。要解决这些问题，特别需要加强统筹协调治理。进行全面系统的全流域统筹协调管理，已经成为各方的共识。黄河治理要坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理。
（二）区域差异较大和发展不平衡问题，需要加强全流域统筹协调
黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东等9个省区，范围广，跨度大，地势上横跨我国三大阶梯，地理环境和地貌类型复杂多样。流域范围内区域差异大，发展不平衡问题比较突出。黄河流域是打赢脱贫攻坚战的重要区域，由于历史、自然条件等原因，黄河流域经济社会发展相对滞后，特别是上中游地区和下游滩区，是我国贫困人口相对集中的区域。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要实施区域协调发展战略、建立更加有效的区域协调发展新机制。中央《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，要促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进。实施黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，就是要在更高层次和更高质量上解决沿黄区域间的统筹协调问题，实现流域的均衡发展。
（三）流域内各有侧重的区域性发展战略，需要通过统筹协调进行整合提升沿黄九省区已先后实施山东新旧动能转换综合试验区、山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、中原经济区、中原城市群、关中—天水经济区（陕甘）、呼包银榆经济区（陕蒙宁）、资源型经济转型综合配套改革试验区、兰西经济区等区域性国家战略。尽管这些国家战略重点关注解决新旧动能转换、区域经济合作、城市群发展、资源型经济转型、跨区域协调发展等事关地方发展的重大战略实践问题，但从流域整体的角度来讲，片段化和碎片化问题比较严重，难以形成整体的发展态势。解决这个问题，需要通过统筹协调进行区域性国家战略的整合提升。
二、全流域统筹协调的主要问题
黄河流域存在生态环境脆弱、水资源保障形势严峻、发展质量有待提高等突出困难和问题，其表象在黄河，根子在流域。流域是更加复杂的系统，上、中、下游类型多样的生态系统，保障粮食安全的农业生产系统，历史厚重的文化遗产资源，都对全流域统筹协调提出了重大挑战。
（一）多部委、各省区市条块分割管黄河的问题依然存在
“九龙治水”的机制长期存在，表面上集中众多部门力量治理黄河，但远未达到“协同治水”的目的，反而可能各职能部门、各地区从局部利益和地方利益出发，对黄河流域中下游、生态经济文化各领域“分而治之”，难以形成治水合力。
（二）缺水环境下形成的脆弱生态系统对全流域统筹协调提出了更高的要求
黄河流域主要为欧亚大陆干旱半干旱地区，降水稀少，年径流量只占全国的2%。黄河是西北、华北的重要水源，承担着占全国15%耕地面积、12%人口、几十座大中城市的供水任务，水资源供需矛盾十分突出。在干旱缺水和独特地貌条件下，形成了以草地（472%）、林地（133%）、耕地（266%）为主的生态系统，黄河上游的水源涵养区、中游的水土保持区、下游的滩区和湿地构成了比较脆弱的黄河流域生态系统。如何整体上提升上游的水源涵养能力，减少中游的水土流失，提高下游湿地的生物多样性，保持黄河流域生态系统的稳定性，这对全流域统筹协调提出了更高的要求。
（三）倚重依能的流域经济结构和产业同构问题，缺乏全流域统筹协调的合理干预
一方面，受自然地理、经济区位、资源禀赋等诸多因素的制约，黄河流域各省区依靠丰富的能源资源优势，建立了“倚重依能”的经济体系，产生了产业同构的问题。黄河流域专业化部门主要集中于煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、有色金属冶炼和压延加工业等资源能源产业和重化工业。黄河流域资源开采及其加工业的比重高达3634%，高于全国平均水平917个百分点。除山东、河南和陕西外，其他省份的资源开采及加工业比重均达到60%以上，山西的比例甚至高达7393%。另一方面，黄河流域各省区的产业同构现象比较突出，区域产业联动水平较低。山西与内蒙古、陕西与内蒙古、宁夏与内蒙古、山东与河南、甘肃与青海的产业同构系数高于08。这些问题，除了受发展条件的影响，缺少全流域统筹协调的合理干预也是一个重要原因。
（四）流域沿线地区黄河文化遗产保护缺乏统筹规划和协调配合
黄河流域是中华文明的发祥地和五千年华夏文明的根源所在，文化遗产遗址众多，时空跨度大，保护要求比一般遗产更为复杂。黄河流域拥有非物质文化遗产（不含四川省）530项，占全国总量的3869%，拥有国家级物质文化遗产1804项，占全国总量的3589%，在全国文化遗产保护传承中具有非常重要的地位。但从现状和发展实际来看，一方面，流域内遗产遗址保护的碎片化现象比较突出，流域沿线地区各自为政，文化遗产保护缺乏统筹规划和协调配合；另一方面，黄河文化与旅游融合发展程度和综合开发水平不高，静态参观游览产品多，深度体验式文化产品少，尚未形成统一品牌。这些问题的存在，与流域各省区缺乏统筹协调的方略有重要关联。
三、加快形成全流域统筹协调的行动方略
加强全流域统筹协调是国家实施黄河流域生态保护和高质量发展战略的应有之义。对于黄河流域而言，生态是本底，经济是基础，文化是支撑，三者缺一不可，需要一体化统筹推进。越是重大战略和重大工程，越需要加强和重视统筹协调。全流域统筹协调方略，要在上下游协同治理上下功夫，在全流域统筹联动上找办法，重视国家、地方、职能部门、高校及科研机构在黄河流域生态保护和高质量发展中的统筹协同和联动引领作用。
（一）建立国家与地方统筹、上下游联动、左右岸协同、跨区域协调、生态—经济—文化一体发展的全流域统筹协调机制
国家重大战略的实施推进，需要更大范围和更高水平的统筹协调。实践经验一再证明，全流域综合治理需要国家力量与地方政府力量的统筹谋划，建立因地制宜、分类施策的治理方略。在尊重上下游、左右岸区域差异的基础上，推进上下游互动、左右岸协同和跨区域协调，实现全流域生态—经济—文化的一体化发展。全流域统筹协调机制，由国家和地方政府主导和引领、上下游联动、左右岸协同和跨区域协调是重要抓手，生态—经济—文化一体发展是目标。
（二）注重开展黄河重大问题的跨学科协同研究，建立全流域综合要素支持系统
黄河问题复杂难治，涉及多个领域和多个学科，需要在重大问题上加强统筹协同研究。要进一步加强多学科融合与统筹，更加注重研究的系统性、整体性和协同性，开展黄河问题跨学科协同研究，建立全流域人口、生态、经济、环境、资源、气候、科技、产业等综合要素支持系统，统筹实现黄河流域生态目标、经济目标和文化目标。
（三）适时成立黄河流域管理局，开展全流域统筹协调工作
黄河流域设立有专门的管理机构——黄河水利委员会，主要负责保障流域水资源的合理开发利用，统筹协调流域生活、生产和生态用水，负责流域水资源保护工作，负责防治流域内的水旱灾害，承担流域防汛抗旱，指导流域内河流、湖泊及河口、海岸滩涂的治理和开发，指导协调流域内水土流失防治工作，重点是水利方面的统筹协调工作。但黄河流域生态保护和高质量发展战略，是一个更加系统综合的战略，不仅把生态环境保护、水沙关系调节和水资源节约集约利用作为目标任务，而且也把黄河流域高质量发展和黄河文化保护传承弘扬作为重要目标任务。从组织管理机构上来说，黄河水利委员会作为统筹协调机构，在新时代应该而且可以发挥更大作用。为实现这些目标任务，建议国家适时成立黄河流域管理局，全面统筹流域生态、经济和文化方面的工作，以符合国家重大战略调整的需要。
（四）建立黄河流域高校研究联盟
发挥好沿黄地区各高校和科研机构的智库作用，建立黄河流域高校研究联盟。黄河流域生态保护和高质量发展国家战略提出后，全国各相关高校及科研机构，先后建立了多个有关黄河的研究机构或研究中心。其中，河南大学黄河文明与可持续发展研究中心暨黄河文明省部共建协调创新中心，是2004年获批成立的教育部基地，具有考古、历史、文学、生态、经济、地理等多学科优势，可以发挥更加综合的国家级平台引领作用。
（五）实现全流域水资源协调管控，建立全流域生态补偿机制
实现全流域水资源协调管控，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，探索实现水资源刚性约束的行政、经济、工程、科技、法律等途径。建立全流域生态补偿机制，健全流域上下游生态补偿制度，增强补偿的刚性约束，通过收取生态补偿费、实行财政补贴、设立专项基金等多种方式，拓宽生态补偿资金渠道。
（六）统筹推进流域内区域经济合作
积极借鉴我国长江、珠江等流域综合发展的经验，统筹推进黄河流域区域经济合作。深化山东半岛城市群、中原城市群、关中—天水城市群、兰州—西宁城市群的合作，在产业转移、要素配置、人文交流等方面开展协作，促进资源共享、共同发展。支持区域一体化进程，鼓励有条件的地区联合推进跨省交通通道建设，在电力、煤炭、天然气、油品供应和运输，以及水资源利用等方面开展合作。加强产业统筹协调，完善产业分工协作体系，打造区域优势产业链，实现产业对接、错位发展。支持黄河经济带各省合作编制产业结构调整指导目录。按照扶持共建、托管建设、股份合作、产业招商等多种模式，创新园区共建与利益分享机制。加强科技合作协同创新，推动国家重大科研基础设施和大型科研仪器等科技资源开放共享。支持组建区域性行业协会、产业创新联盟、开发区联盟等社会团体。探索跨区域产业合作、利益共享、产业与生态融合发展、投融资体制改革创新等新机制。
（七）系统整合黄河流域文化资源，统筹推进文旅融合
系统性整合黄河流域各类物质文化遗产和非物质文化遗产，建设一批以古代都城文明、农耕文明、游牧文明等为主题的博物馆和展览馆，对黄河流域历史文化名城名镇名村进行修复性保护开发，以丰富多样的方式，使黄河流域各类历史文化资源和文化遗产活起来，融入现代社会，推动黄河流域文化遗产的活化性保护。支持具有独特艺术成就、代表性强、影响力大和具有重要历史文化价值的黄河流域文化遗产申报世界级文化遗产，争取进入“世界遗产名录”。
推动文化与旅游、生态与旅游的深度融合，培育发展具有黄河流域地域特色的文化旅游产业。依托黄河流域优质文化资源优势，统筹考虑上、中、下游不同地域的文化特色，打造上游多样化生态文化旅游区、中游中原农耕文化旅游区和下游齐鲁文化旅游区，加快建设一批特色文化旅游亚区及重点文化旅游走廊，构建沿黄地域文化的集中展示区、体验区以及文化旅游产业发展的集聚区，打造一批特色鲜明、文化浓郁的高品质文旅融合型特色小镇，建设一批集休闲度假、文化创意、康体养生、文化教育等功能于一体的文化旅游综合体，打造黄河文化旅游黄金带。结合黄河文化内涵，创作更多反映黄河流域乡土气息的影视、戏曲及文艺作品，开发一批代表黄河文化的特色工艺产品，形成一批黄河文化产品品牌和特色文化产业。搭建文旅融合平台，培育打造突显黄河元素的文旅产业项目，促进黄河文化的活化和产业化。
（作者系河南大学黄河文明与可持续发展研究中心副主任、教授）
