一、自然资源资产负债表的编制意义
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、建立资源环境承载能力监测预警机制;深改组第十四次会议，审议通过了《环境保护督察方案(试行)》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等文件;《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》再次强调，要编制自然资源资产负债表。近日，十三部委发布文件，要求各地编制资源环境承载能力监测预警报告。自党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局以来，生态文明建设已上升到国家战略的高度，随着一系列相关政策法规的出台，生态文明的制度体系建设正在逐步完善。
二、编制自然资源资产负债表的作用：完善生态文明制度体系
(一)反映科学发展的需要
自然资源资产负债表反映经济增长的资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩等指标，编制自然资源资产负债表能明晰地方经济发展的资源环境代价。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，加快自然资源及其产品价格改革，这能全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。
(二)确定各种自然资源开发的生态保护红线
这体现了生态保护守住底线的思维，在这个问题上，不能越雷池一步，否则就要受到惩罚。要对当前社会经济发展与环境保护之间的矛盾关系进行重新认识与管理，处理好保护与发展、短期和长远的关系，从根本上预防和控制各种破坏生态的开发、建设活动，给子孙后代留下可持续发展空间。建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施，严格按照主体功能区定位推动发展。
(三)完善发展成果考核评价体系，考核经济社会发展的自然资源代价
改变领导干部的考核标准，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。使领导干部牢固树立正确政绩观，绝不以牺牲环境、破坏生态为代价换取一时发展，保护好蓝天碧水绿地。
(四)用制度约束检验各级领导干部的发展观
探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。将领导干部的责任与生态环境保护牢牢捆绑在一起，要求领导干部杜绝过客心态，强化历史担当，让生态建设成为各级党政领导的共同责任。
(五)编制自然资源资产负债表强化了地方政府作为自然资源和环境保护的责任主体
自然资源是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务，政府是自然资源的可持续性供给的责任主体。党的十八届三中全会《决定》明确要求，“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，更突出了地方政府保护生态环境的主体地位。
三、应该如何推进自然资源资产负债表编制
编制自然资源资产负债表需要正确对待保护自然资源和经济社会发展的关系，分析经济发展中的资源环境问题及其原因，划定资源界限，确定资源环境存在的基本问题和主要问题、自然资源管理中的基本矛盾和主要矛盾、自然资源整体和主要自然资源，划分自然资源结构、计量自然资源的流量和存量、实物量和价值量、生态效益和经济效益。编制自然资源资产负债表难点在于解决编制的规范性和统一性与各地自然资源状况千差万别(地理学上称为地域分异规律)的矛盾。
推进自然资源资产负债表的编制需要完善自然资源管理体系，它包括以下内容：一是自然资源组织管理体系。面对形式多样的自然资源，如何确定各级政府、各级行政管理部门的管理职权。目前，国家也在考虑建立自然资源的统一综合管理部门，这将有助于推动自然资源的统一管理。二是自然资源产权制度体系。党的十八届三中全会通过的《决定》提出，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。自然资源的外延很广，各种资源的特点不一样，如何统一到一起进行产权的统一管理，需要深化自然资源有偿使用制度改革与落实所有者权益。三是自然资源的配置体系。市场和政府是配置自然资源的两种方式，但自然资源开发利用情况差异大，如何发挥市场作用提高资源配置效率同时又避免外部性?如何发挥政府的宏观调控和公共产品供给作用，保障资源安全?这些需要对不同属性的自然资源分别进行研究、确定配置方案。四是自然资源绩效管理体系。需从资金和资源配置、保护、利用的经济性、效率性、效果性和可持续性等方面开展绩效管理。五是自然资源审计监督体系。
四、保障措施
要把自然资源资产审计落到实处，需要做好四个方面的工作：资源环境容量审计、资源环境管理审计、资源环境绩效审计、资源环境安全审计。具体内容有：资源环境政策、规划、项目的划定;各级组织、区域对政府资源环保法规、规划和约束性指标的执行;现行政策以及非环境政策和项目对资源环境的影响;资源环境管理系统的有效性;资源环境保护预算;政府和外援资源环境保护投资的运用;主要自然资源项目的成本效益和绩效;资源环境资源分配的有效性和实施成果;资源环境报告或有关报告中会计信息的真实、财务收支的合规、资源环保活动的业绩。自然资源资产审计的难点在于明确核定期间自然资源资产的增减变化，做到考核有据，以及对自然资源绩效做出考核和奖惩，做到有错必究。
(作者系中原工学院经济管理学院副教授)
