全面从严治党是以习近平同志为总书记的党中央站在协调推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶的高度，在党的建设方面提出的具有全局性、根本性的战略决策，是对党的建设工程的新设计、新谋划，是新一届中央领导集体治国理政总方略的重要组成部分。切实贯彻全面从严治党的新要求，必须以改革精神推进党的制度建设，切实将制度治党贯穿于党建工作全过程，不断提高管党治党的科学化水平。
一、制度缺失、执行不力是当前党的建设面临的突出问题
党的制度是根据党的纲领、章程和组织原则，在长期积累的经验教训的基础上制定的党内条例、规定和规则的总称，是党的各级组织、广大党员必须共同遵守的法则和行为规范。但在推进党的建设新的伟大工程的进程中，制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。以反腐败问题为例，我们党对腐败问题高度重视，甚至把腐败问题提到了“亡党亡国”的认识高度。历届党中央采取了对党员干部加强思想教育、加强作风建设、加大惩治腐败问题力度等一系列措施，同时制定了数量众多的预防和惩治腐败的制度和条例，建立了自上而下，从中央到地方的党政两套反腐败的机构。为预防和遏制腐败问题蔓延进行了持久努力。但效果不彰，时至今日仍没有在实现不敢腐、不能腐、不想腐上取得压倒性胜利。
深入思考腐败问题难以根除的原因，无非是三个方面：一是早期的制度缺失，导致了大量的腐败存量，短期内难以彻底解决;二是现存制度不完善，还没有把权力关进制度的笼子里。三是制度执行不力，一些党组织没有担负起管党治党的主体责任。反腐败如此，思想建设、作风建设、组织建设等各个方面存在的问题，都和制度建设方面存在的问题紧密相关。因此，制度是党的纪律的载体，离开了制度建设，全面从严治党的“全面”和“从严”就失去了依托，就会成为空中楼阁。贯彻全面从严治党的新要求，必须把思想建党和制度治党紧密结合起来，高度重视制度建设在治党管党方面的根本性、全局性和长远性，充分运用制度治党这一最可靠、最有效、最持久的治党方式，切实将制度治党贯穿于党建工作全过程，不断提高管党治党水平。
二、以改革的精神推进党的制度建设，增强党的制度建设的科学化
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央把制度治党放在突出位置，强调要用制度管权管事管人，把制度安排与落实作为全面从严治党的基本前提，在思想、组织、作风、反腐倡廉建设等方面出台了一系列制度规定。但不可否认，目前党的制度建设与全面从严治党的要求还不相适应，还存在比较突出的问题。一是党的制度体系的系统性不够。就目前党的制度现状来看，代表大会制度、民主集中制、集体领导等党的根本制度，党员权利保障制度、党内选举制度、干部人事制度和党内监督制度等党的基本制度，以及各制度之间的联系都有很大的改进和完善空间。二是制度设计不科学、制度运行不规范。党的根本制度、基本制度最终是由一个个单项的具体制度构成并予以落实的。这一层面存在的问题更为突出，一些法规洋洋洒洒数千言，规定了许多环节，操作时不胜其烦。
首先，要把制度建设提高到应有的理论高度，结合党所处的时代节点、党的任务、党员队伍结构等变化，着重从党内生活制度和党的领导制度两个大的方面，对党的制度体系进行系统梳理和顶层设计，完善党的根本制度、加强和改进党的基本制度，优化党的具体制度，构建内容完整、结构合理、功能健全、科学管用的制度体系，实现党的制度建设的科学性、系统性和严肃性的统一。其次，要明确党纪与国法的界限。党是政治组织，党的各项制度是贯彻党的理想信念宗旨的保证，是各级党组织和党员的不可逾越的底线。党的制度建设，既要体现全面依法治国、全面从严治党要求，坚持问题导向，把制度中与法律重复的内容去除，解决“纪”、“法”不分的问题，避免再出现以纪代法、用党纪处理代替法律处罚的现象;又要内外有别，把严肃政治纪律和政治规矩突出出来、具体化，使党纪特色更加鲜明，把党纪挺在国法之前，体现党纪严于国法的要求。第三，要贯彻法治思维、法治理念、法治精神，特别是要强化行为规范的范围界定、尺度要求等具体规定，增加制度执行的罚则配套，增强制度的程序性，建立制度评估反馈机制等，实现实体性制度与程序性制度、制度的针对性和有效性的有机统一。
三、要着力增强制度执行力，把制度治党落到实处
党的制度执行力是各级党组织和党员干部运用各种制度资源，通过建立组织机构、采取宣传、协调、解释等各种行动，将制度观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定制度目标得以实现的能力。相比依靠个人、小团体的威望、能力形成的执行力，制度执行力具有基础性、稳定性、规范性和科学性特征。这些年，各方面规章制度制定了不少，而违规违纪现象和不正之风仍不时出现、屡禁不止，这虽然与制度不健全不完善有关，但更多的是制度执行不力的问题。目前党的制度在执行层面存在的问题主要表现在：一是执行表面化，许多制度上了墙，但没有被转化为具体的可操作性的措施。二是执行选择化。即根据本地区、本部门甚至是个人利益需求对制度精神和实质内容任意取舍，选择性执行，有利的执行，不利的故意曲解或忽视，从而导致制度内容残缺不全，无法实际落地。三是执行扩大化。为了小团体利益附加一些原制度没有的不恰当内容，超过了既定制度的执行范围和要求，增加了既定制度的执行阻力，影响了既定制度目标的实现。比如执行八项规定，砍掉职工的应有的福利即是扩大化执行的典型例子。四是执行停滞化。许多制度在执行一段后即因为各种利益纠葛在某一阶段、某一环节陷于停滞，最后不了了之。
无论是多么完美的制度，如果没有高素质和强烈执行意愿的执行组织和人才，都难以得到有效利用，甚至被滥用。增强党的制度执行力，关键是要抓好作为制度执行主体的组织和个人。首先，要唤醒全党特别是领导干部的制度意识。制度意识是人们对法规制度的思想、观念、知识和心理的总称，是制度文化在思想上的体现。相比西方国家数百年的现代政治文化培育出来的成熟的制度意识，党内的制度意识还相当薄弱。要下大功夫普及法治精神、通过广泛深入的宣传教育，使尊崇制度的理念深入人心，让广大党员深刻认识制度的价值、领会制度的精神、熟知制度的内容，真正从内心深处敬畏和认同法规制度，形成遵规守纪的思想自觉，为提高制度执行力奠定思想和文化基础。其次，要落实各级党委的党建主体责任。把党建作为各级党委的一项硬任务，与经济工作同谋划、同部署、同考核，做到党委抓、书记抓、班子成员抓、各有关部门抓，形成一级抓一级、层层抓责任落实的工作体系。同时，要健全党内法规执行机制，实行明确、严格的管党治党目标考核与责任追究制度，划出“雷区”和“红线”， 对有令不行、有禁不止、不作为、乱作为、慢作为等不能履行全面从严治党责任的行为，严肃追责，切实增强党的制度的严肃性和权威性，确保法规制度落地生根。第三，要抓住领导干部这个“关键少数”。各级党组织的主要负责人，都要增强主业意识、责任意识，把抓好党建作为最大政绩，将管党治党作为分内职责、首要职责，切实肩负起管党治党政治责任。同时，要坚守底线思维，坚守政治底线、思想道德底线、法纪底线、政绩底线、生活底线，习惯让制度规范手中的权力，规范自己的言行，管好自己的身边的人和事，在执行和维护党的制度方面确实起到模范带头作用。
(作者系省委党史研究室一处处长、研究员)
