中央城镇化工作会议指出，新型城镇化是质量提升的城镇化，解决好人的问题是推进新型城镇化的关键，推进以人为核心的城镇化，提高城镇人口文化素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。2013年，河南城镇化率低于全国平均水平近10个百分点，进一步推进新型城镇化的任务更加繁重。河南的新型城镇化，既要加快农业人口转移，缩小与全国平均水平的差距，又要有针对性地解决好农业转移人口“转得出”、“进得来”、“落得下”等突出问题。提升发展质量，走科学的新型城镇化道路。
一、主要特点
近年来，河南省委省政府认真贯彻党中央国务院关于新型城镇化的决策部署，准确把握河南城镇化的阶段性特征，以人的城镇化为核心，围绕 “一个载体三个体系”建设，统筹推进产业发展、农业人口转移、基本公共服务均等化和现代城镇体系建设，农业人口转移市民化取得了新进展。
(一)农业人口省内转移就业趋势加快
近些年，全省转移就业总量达2731万人，其中省内转移1579万人，省外转移1152万人，省内转移成为农村人口就业的主战场。2014年第一季度，全省实现农村劳动力新增转移就业71万人，其中约56万人省内就近就业，省内转移的份额在进一步加大。
(二)产业集聚区成为农业人口转移就业的主阵地
坚持产城互动发展，依托中心城市和县城，规划建设了180个产业集聚区，以产业集聚带动人口转移。2013年全省180个产业集聚区有规模以上工业企业7890个，累计吸纳就业人口占全省新增就业人口的50%以上，省内转移就业中52%以上在本县就近就业、48%左右跨市县转移。
(三)农业转移人口市民化步伐加快
2007年以来，全省农村人口进城落户310万人，平均每年新增非农业户口50多万人，其中2013年近90万人。中心城市和县城主导作用突出，2007—2013年累计新增常住人口、户籍人口分别达到650和310万人，分别占全省的85.4%，93.9%。
(四)城镇基本公共服务向常住人口覆盖面逐步扩大
以住房保障、子女教育为重点，推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖。按照就近入学原则，以公办学校为主，将进城务工人员随迁子女义务教育纳入公共教育体系，基本实现应入尽入。实施保障性安居工程，将城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员纳入住房保障范围。城镇基层医疗卫生服务能力进一步增强，进城务工人员可自愿参加户籍所在地新农合、就业地城镇居民或职工医保，城镇居民基本医疗保险实现制度全覆盖。
二、存在问题
和我国中西部地区的很多省一样，河南省农业人口转移就业和市民化，提升了居民生活水平，但由于体制机制等方面的原因，也积累了一些突出的矛盾和问题。
(一)市民化进程滞后
2013年，河南常住人口城镇化率达到43.8%，户籍人口城镇化率只有23%左右，在城镇有相当部分人处于“半城镇化”状态，还有200多万户居住在棚户区或城中村，这些因素都直接影响农民市民化的进程。
(二)转移就业难度加大
河南农村人口基数大。据测算，到2020年还有1000多万农业人口亟待转移，但就业岗位供需缺口较大。随着产业结构升级，对农业转移人口的技能要求越来越高，而目前全省尚未转移的农村劳动力中，90%左右为初中以下文化程度以及45岁以上妇女和55岁以上男性群体，转移就业难度较大。
(三)基本公共服务常住人口全覆盖制约因素多
城镇中小学占全省的41.1%，却承担了59.9%的在校生;卫生服务机构不足，难以满足常住人口需要;基本医疗、养老保险常住人口全覆盖的成本分担机制不明确，不少进城人员无法享受公共服务;就业、居住等保障措施不健全等，影响进城人员的基本生活。
(四)城镇的承载能力不强
城镇基础设施薄弱，中心城市服务能力偏低，县级城市就业岗位不足，建制镇规模小，数量不足。全省县城平均人口15.5万人，建制镇镇区平均约0.88万人，吸纳人口转移的能力非常有限。加之中小城镇经济水平较低，集聚产业和人口的支撑能力都有待提升。
(五)市民化的动力不足
主要由于体制机制改革没有到位，农村土地流转和宅基地有偿退出机制不健全，配套服务体系不完善，相关权益的保障不配套，有序参与城镇社会治理的机制没有形成，农民市民化动力有所减弱，确实有部分农民进入城镇的愿望并不强烈。
三、方向和方法
(一)方向
中央强调要解决好“三个1亿人”的问题，就是推动约1亿农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，明确了方向和重点。
省委省政府结合河南实际，提出因地制宜、量力而行，突出抓好“三个一批”。一是要解决一批已进城就业定居的农民工落户。坚持自愿、分类、有序的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，优先解决存量、优先解决本地人口，优先解决进城时间长、就业能力强、适应城镇产业升级和市场竞争环境的人，使他们及其家属在城镇落户，逐步把符合条件的转为城镇居民。二是成建制转化一批城镇棚户区和城中村居民。把棚户区和城中村改造作为破除城市内部二元结构的重点，整片区、整街坊统一规划、统筹推进。优先推进城市现有建成区内城中村改造，鼓励有条件的地方有序推进城市规划区内城中村改造，同步推进城中村、城郊村和产业集聚区内的农业人口成建制转为城镇户口。三是有序转移一批农村富余劳动力。坚持产城融合发展，加强产业集聚区建设，积极创造更多的就业岗位，以中小城市特别是县城为重点，吸引农村富余劳动人口向城镇有序集中。
(二)方法
抓好“三个一批”，推进农业人口转移市民化，一要科学有序。要立足实际，做好顶层设计，研究制定切实可行的工作方案;要积极稳妥，既不能超越现实条件大干快上，又不能错失良机，要把解决“半城镇化”状态作为重中之重，远近结合，分步骤、有重点地推进。二要“两手并用”。按照党的十八届三中全会精神，把市场主导的无形之手用够，政府主导的有形之手用好，要提高政府规划的科学性、基础设施建设的适用性、公共服务保障的合理性和组织管理的有效性，要充分发挥市场机制的作用，解决好农业转移人口就业和权益保障问题，合理分担市民化的成本。三要统筹兼顾。要加强城镇基础设施建设，加快棚户区和城中村改造，提升城镇的吸纳能力，还要深化改革，形成促进农业人口转移及市民化的体制机制;要把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，还要不断扩大就业岗位，加强公共服务设施建设，推进基本公共服务全覆盖。
四、提升能力
促进河南农业人口“转得出”、“向哪转”、“进得来”、“落得下”，既要提高城镇的吸纳和承载能力，也要提升农业人口创业就业能力和生产生活方式转变的适应能力。
(一)提升城镇吸纳就业的能力
就业是农业人口转移的基本前提。要坚持产业为基，就业为本，生计为先，把推进农业人口转移与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来，围绕建设先进制造业大省，大力承接产业转移，发挥郑州航空港经济综合实验区的带动作用，加快产业集聚区、商务中心区、特色商业区等载体建设，加快培育发展各具特色的城市产业体系，培育形成一批特色优势产业集群和产业基地，以城镇集聚产业的规模和提供的就业岗位决定农业人口的转移规模和进程。
(二)提升劳动者的就业创业能力
产业结构调整对劳动者的技能要求越来越高。一方面，就业者需要提升技能;另一方面，留守人员的技能培训难度增大。要以初高中毕业生、退伍军人等新生劳动力为重点，大规模开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，实施全民技能振兴工程;完善“六路并进”工作机制，继续实施“农村劳动力技能就业计划”、“阳光工程”、“雨露计划”等技能培训;以建设国家职业教育改革实验区为契机，发展职业技能培训基地和公共就业实训基地，深化产教融合、校企合作，实施职教攻坚计划，提高劳动者职业素质、就业层次和就业创业能力。
(三)提升公共服务的保障能力
不仅要保障已落户城镇人口，还要有重点、分步骤地保障非城镇户籍常住人口及新转移人口的基本公共服务。要按照织好网、保基本、兜住底的要求，切实解决好就业、就学、就医、住房等现实难题，逐步实现基本公共服务常住人口全覆盖。强化住房牵动、教育牵动，把符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系，保障随迁子女平等享有受教育权利。着力解决城乡社会保障制度衔接问题，将农业转移人口纳入城镇社会救助、医疗救助、养老服务范围。结合城市总体规划，推动义务教育、医疗卫生、保障性住房、就业服务等基本公共服务设施向新城区、产业集聚区等吸纳农业转移人口较多的区域布局建设，促进公共资源的合理配置。
(四)提升城镇基础设施的支撑能力
农业人口转移及市民化对城镇基础设施产生了新的需求。要抓住国家加大对中西部地区基础设施建设和承接产业转移的支持力度的有利时机，围绕建设生态宜居、人文、节约、智慧等“四个城市”，继续推进城镇基础设施扩能增效工程，建设工业发展、商业繁荣、文化丰富、生态休闲、宜业宜居、绿色低碳、富有特色、充满活力的现代城镇，构建安全、高效、便捷的生活服务和公共设施网络。以国家把中原城市群作为中西部地区重点培育的三大城市群之一为契机，推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建，进一步优化中原城市群的空间布局和结构;促进中心城市组团式发展，提升城镇空间资源的利用效率;以郑州航空港经济综合实验区为龙头，加强郑州都市区建设;建设城乡一体化示范区，改造棚户区和城中村，人居环境改善，强化中心城市的要素集聚和服务功能;以产业集聚区转型发展为重点，推动县城扩容提质，发挥县城产业和人口集聚的潜力，建设以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的现代城镇体系。
五、创新机制
机制问题是新型城镇化的最大障碍。要按照中央全面深化改革的总体安排和部署，制定改革路线图和实施时间表;结合河南实际，围绕“转得出、落得下”，坚持试点先行，在农村综合配套、人口管理、住房保障、资金筹措、生态保护等重点领域和关键环节率先突破，逐步破除体制机制障碍，消除农民进城的后顾之忧，增强农业人口转移和市民化的内在动力。
(一)创新户籍和人口管理机制
城乡二元结构体制是我国最大的特殊性。要实施差别化落户政策，适当控制郑州中心城区人口规模，有序放开中等城市落户限制，全面放开小城市和建制镇落户限制，引导农业转移人口在城市落户的预期和选择，逐步形成以合法稳定住所(含租赁)和合法稳定就业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式的新型户籍制度。研究制定农业人口转移及市民化制度安排和配套政策，完善农业转移人口社会参与机制，淡化户籍因素在农业转移人口就业上的影响，提供平等的就业选择、工资收入和晋升机会，推行流动人口居住证制度，健全人口信息管理制度，为完善人口服务和管理提供支撑。
(二)创新农业转移人口市民化的推进机制
关键是保护和实现进城农民的合法权益。要完善农村土地承包经营权确权登记制度，建立进城落户农民土地承包权益保障机制。强化宅基地使用权统一登记制度，建立公平合理、自愿有偿的宅基地退出机制，保护农户宅基地用益物权。按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的要求，推动农村集体产权股份合作制改革，保障农民集体经济组织成员权利，赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。改革国有建设用地有偿使用机制，改进经营性用地供应方式，实行城镇建设用地增加与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与城镇低效用地再开发挂钩的激励约束机制。完善农村集体建设用地流转机制，逐步实现同地同价，建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，提高土地配置效率。探索农民相关权益的实现形式，弥补农民进城生活成本。构建城乡劳动者平等就业、同工同酬的制度，建立包容而不排斥、接纳而不拒绝、平等而不歧视的农业人口转移市民化推进机制。
(三)创新农业转移人口市民化的成本分担机制
兼顾效率和公平，建立由政府、企业、个人共同参与的成本分担机制。政府主要承担义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。合理划分中央政府和省市县的事权和支出责任。企业要加大职工技能培训投入，落实进城务工人员与城镇职工同工同酬制度，依法缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农业转移人口要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城市社会的能力。
(四)创新农业人口转移的资金保障机制
河南人均GDP和人均财政收入均处于全国后位，随着农村人口向城镇加速转移，资金需求将不断增大，必须解决好资金保障问题。要按照政府公共事权与财力相匹配的原则，完善财政支出机制。改善省级财政转移支付办法，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，加强对城镇基本公共服务财力保障。统筹使用各类相关财政专项资金，提高资金使用效率，扩大引导效应。省市县政府要不断创新融资工具，拓宽融资渠道，加快建立规范透明的投融资机制。深化与政策性金融机构的合作，创新融资方式，扩大债券、投资基金、债贷投组合等的融资规模。理顺市政公用产品和服务价格形成机制，利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式，鼓励和吸引社会资本参与。遵循市场规律，整合存量、做优增量，提高全社会的融资能力，建立多元化、多渠道、多层次的投融资机制。
(五)创新城镇管理和社会治理机制
治理机制是关系城镇活力、生活质量和社会和谐的大课题。要树立以人为本、服务为先的管理理念，完善治理结构，逐步形成政府主导、市场和社会共同参与的多元化治理模式。按照统一规划、协调推进、集约紧凑、疏密有致、环境优先的原则，优化城镇空间开发，合理设置开发强度，统筹中心城区改造和新区建设，完善基础设施和公共服务设施，着力解决群众反映强烈的环境污染、交通拥堵、城市内涝、重复开挖、公共秩序等问题，构建协同、高效、安全的城镇运行管理体系。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道，完善社会矛盾调解化解机制，强化社区自治和服务功能，加强社会治安综合治理，建设城镇应急管理体系。建立城镇规划建设的科学决策机制，推进城镇运行管理和社会管理的信息化和精细化。
(作者系省发展与改革委员会)
