2013年12月25日通过的《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》明确提出“郑汴一体化取得新进展，开封向新兴副中心城市迈进”。这是河南省在新阶段、新时期、新形势下所做出的重大战略决策，为开封市振兴与发展创造了重大历史机遇。应抓住机遇、把握规律、科学论证、明确定位、创新思路、积极作为，实现开封的全面复兴。
一、主副中心结构是区域发展的重要模式
(一)中心城市已经成为区域竞争发展的制高点
中心城市是指在一定地域范围内具有辐射带动功能、居于主导地位、起着枢纽作用的大城市和特大城市。根据中心城市的规模和影响力可分为世界城市(或全球城市)、国家中心城市、区域中心城市、省域中心城市、地区中心城市等。经济区和城市群是区域发展的高级形态，是中心城市的依托和腹地;中心城市是所在经济区和城市群的龙头或核心，具有“聚集扩散、辐射带动、创新引领”等“增长极”的本质特征。在城市化与全球化时代，一个国家或区域的地位正是由中心城市的地位所决定的。据统计，2000年全球GDP的90%由城镇生产，而这90%中又有50%以上由国家级中心城市生产。“十一五”期间，国家确立了北京、上海、天津、广州四大国家中心城市，“十二五”期间又增加重庆为国家中心城市。随着全国区域发展战略的不断深化，我国必将孕育和催生一批新的中心城市，影响和带动相关区域的发展。武汉已经明确提出建设国家中心城市，南京也把打造国家中心城市作为自身未来发展的目标。
(二)主副中心城市结构已成为区域经济发展的普遍形态
当前，我国正处在工业化中后期快速集聚发展阶段，超大经济区、城市群及其中心城市纷纷崛起，经济重心从沿海迅速向内陆转移，并呈现出多极化、多中心、点轴扩展、网络一体的阶段性新特征。对超大经济区或超大城市群体系而言，有单中心、多中心、主副中心等特色布局模式，“一主多副” 模式兼具“多中心”模式的优点，又可以弥补“单中心”模式的大城市病或实力不足等缺陷，主副中心之间优势互补、分工协作、协同带动区域经济协调
发展。所谓区域经济主副中心城市结构形态，是有别于单极中心城市带动的另一种基本形态，通常是指在一定区域范围内，城镇体系是以一个中心城市与若干个副中心城市协同发展为核心，影响带动整个区域发展。所谓“省域副中心城市”，通常是指在一省范围内，综合实力较周边城市强大，经济辐射力超出了自身管辖的行政区范围，拥有独特的优势资源，且与主中心城市之间具有较强互补作用，可以被赋予带动周边区域发展重任的特大城市或大城市。副中心城市在全省城镇体系中居于仅次于主中心城市的地位，综合实力较为强大，辐射带动能力超出行政区范围，能够带动域外更大范围的发展。在当今全国区域竞争中，各地都在强化中心城市地位，优化主中心、副中心以及城镇体系战略布局。湖北省在建设武汉国家中心城市的同时，提出了“一主两副”的战略布局，即建设武汉国家中心城市，发展襄阳、宜昌两个省域副中心城市。湖南省确立了“一主三副”战略布局，即以长株潭一体化为主中心，岳阳、常德、邵阳为省域副中心城市的发展格局。江西省提出“一主两副”的战略布局，即南昌主中心城市，建设九江、赣州副中心城市。最近河北省委省政府将石家庄和唐山确定为北京的副中心城市。随着城镇体系不断分化、重组、集聚、极化，区域发展正呈现出多极化多中心布局的趋势，城市群成为经济区的主体形态，主副中心城市结构布局模式已经成为一种普遍的现象。
(三)中原经济区“一主两副”框架结构基本形成
中原经济区正处于快速城镇化的中期阶段，快速集聚是其主要特点，从城镇体系构建的模式来看，由于中原经济区面积辽阔，单中心城市的模式短期内难以形成对全省的有效辐射和带动，多中心布局又过于分散，主副中心城市结构符合中原经济区的现状和趋势。郑州市是中原经济区的中心城市，也是国家赋予的中部地区重要的中心城市，洛阳市是中原经济区的副中心城市。《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》明确提出“郑汴一体化取得新进展，开封向新兴副中心城市迈进”。至此，开封市副中心城市地位确立，标志着中原经济区“一主两副”的框架结构形成。
二、建设开封新兴副中心城市意义重大
(一)是推进郑汴同城化、构建郑州国家中心城市的战略需要
多年来，困扰中原经济区崛起的一个难点问题是郑州中心城市规模较小，实力较弱，辐射带动能力不足，短期内难以成长为国家中心城市，难以担当带动中原经济区和中原城市群进入国家级行列的重任。当前GDP总量在全国排第20位，仅相当于武汉市的69%，经济规模明显偏小;在全省的首位度为19%，比武汉市低16个百分点，首位度明显偏低。由于开封市与郑州市距离很近，城市功能与产业上具有很强的互补性，一体化发展具有天然优势，通过郑汴同城化发展可以弥补郑州市规模实力不足的缺陷，所以，要建设开封副中心城市，推进郑汴一体化同城化，有利于构建大郑汴都市区国家级中心城市和增长极，协同带动全省跨越发展。“开封向新兴副中心城市迈进”的重大决策，符合河南省情，顺应了国际国内发展大势，体现了中原经济区、中原城市群、郑州航空港经济综合实验区、新丝绸之路经济带等国家战略的新要求，并响应了开封人民的新期待，必将为推动开封市跨越发展注入新动力。
(二)是构建新丝绸之路经济带龙头的需要
郑汴洛三市均处在陇海新丝绸之路经济带上，三市产业各具特色，互补性强，开封市的服务业发达，洛阳市的工业发达，郑州市是综合型城市，洛阳市是重工业城市，开封市是轻工业城市，开封市与郑、洛两市产业相似度最低、互补性最强。建设开封副中心城市，形成“一主两副”的互补互动发展战略布局，培育郑汴洛大都市带、沿黄工业走廊、沿黄生态文化旅游产业带，使郑州成为丝绸之路经济带上最大的中心城市，郑汴洛产业走廊成为最大的经济增长板块，形成新丝绸之路经济带上最大的龙头或核心增长极。郑、汴、洛三市均为国家八大古都之一，文化底蕴丰厚，同时均位于黄河之滨，生态资源丰富多彩，古都文化和黄河文化独一无二，发展“沿黄生态旅游文化产业带”得天独厚。
(三)是带动豫东黄淮落后地区及周边区域发展的需要
构建“一主两副”格局有利于分工协作，协同带动全省发展。开封市与洛阳市相比，两者区位不同、辐射范围不同、功能分工不同，洛阳市协助郑州市带动豫西地区的发展，开封是协助郑州市带动豫东黄淮平原及周边区域发展，开封市位于郑州市东部比邻濮阳、商丘、周口等黄淮海平原，GDP总量、人均GDP、增速等主要指标对比，开封市均处于先进地位，开封市具备辐射带动豫东黄淮平原及周边区域发展的基本能力。
三、开封具备向新兴副中心城市迈进的基础条件
(一)开封具备建设新兴副中心城市的比较优势
开封市具备建设新兴副中心城市的良好条件。一是区位交通优势，开封市是郑州国家交通枢纽的重要组成部分，开封市可以共享郑州枢纽便利，适合中心城市布局;二是人文优势，开封市文化积淀丰厚，适合发展文化创意和旅游业，尤其是宋都曾经为世界第一国际化大都市，灿烂辉煌，具有世界影响力，开封市为国家文化旅游名城，开封市的文化软实力具有国际影响力;三是要素资源优势，开封地处豫东黄淮海平原，劳动力等要素资源非常丰富，有利于经济发展;四是郑汴一体化的同城化优势，郑汴交通、通讯、金融、产业、基础设施、公共服务等同城化，开封市可以共享郑州市的基础设施和公共服务，郑州市是国家级的“铁公机”综合交通枢纽，这同样也是开封的优势，必将大大提升了开封市的投资环境，促进集聚资本和承接产业转移。以上诸多独特的比较优势证明开封市具备建设副中心城市的坚实基础。
(二)开封市具备建设新兴副中心城市的巨大潜力
近年来，开封市自我加压，开拓创新，锐意进取，破除封闭僵化观念，不断加快改革开放步伐，坚持拉高目标、做大总量、跨越发展，强力实施“工业强市、文化兴市”的“双轮”驱动战略，突出重点打好“工业强市、开封新区五年成规模、建设国际文化旅游名城、推进新型城镇化、农业现代化提升”五大攻坚战，大力推进郑汴一体化，适时提出建设实力开封、文化开封、美丽开封、幸福开封的总体战略目标，内生发展动力不断增强，厚积薄发，进入了黄金发展期和发展快车道，彰显了深厚的文化底蕴，初步显现魅力开封、活力开封、人文开封新形象，发展靓点精彩纷呈。2008至2013年开封市年均经济增速12%，比全省平均高出1个百分点;尤其是2013年经济增速10.8%，比全省高出1.8个百分点，比郑州市高出0.8个百分点，高于商丘、周口等周边城市，全市主要经济指标增速位居全省前列，呈现出赶超跨越发展态势，在全省经济中的核心增长极功能地位初步显现。总之，开封市跨越发展的内生动力机制基本形成，具备建设副中心城市的特质和潜力。
(三)开封符合副中心城市的设置标准
开封具备辐射带动周边区域发展的能力。经济总量是重要的基础性指标，但不是决定中心城市或副中心城市的唯一绝对条件，不能简单化地按照序数标准来选择副中心城市，关键要看对周边区域的辐射带动功能。决定副中心城市的首要标准是“必须具备较强的辐射带动功能”，即要求“经济辐射带动能力超出自身管辖的行政区范围”。由于“辐射带动功能与经济总量、经济增速成正比”，根据副中心城市的定义，只要经济总量或经济增速有一个具有优势，都可以起到更强的辐射带动作用，达到“经济辐射带动能力超出自身管辖的行政区范围”的副中心城市标准条件。河南省在京广线以东，有开封、商丘、濮阳、周口四个省辖市，开封市GDP总量排第三位、GDP增速居于前列、人均GDP居于前列，虽然开封市的经济总量暂时不具优势，但是开封市的经济增速和发展水平占优势，完全可以满足“经济辐射带动能力超出自身管辖的行政区范围”的副中心城市标准条件。另外，在从郑汴同城化的角度来说，郑汴同城化之后，开封是郑汴大都市区的核心增长极和特殊功能区，将发挥辐射带动全省和中原经济区的功能作用，辐射带动周边东部地区更是近水楼台和应有之义，将开封市定位为副中心城市理所当然。
设置开封副中心可以弥补郑州中心城市实力不足的弱点。湖北省呈东西狭长地带，居于东部的武汉对西部区域辐射带动不足，于是设置宜昌、襄阳两个副中心城市，形成“两主两副”格局;京津冀经济区南北狭长、北京居中，河北省为了承接北京疏解出来的部分功能和产业，在南部和北部分社石家庄和唐山两个副中心城市，形成“两主两副”框架结构。中原经济区是典型的圈层结构，其最突出的矛盾是郑州中心城市实力较弱，难以带动整个经济区发展。为了弥补主郑州中心城市经济实力不足的问题，在郑州中心城市周边设置洛阳和开封两个副中心城市，“一主两副”之间互补发展、合力带动整个经济区。开封与郑州之间的距离较近，郑汴同城化使开封市可以共享郑州交通枢纽、基础设施、配套服务等得天独厚的优势资源，开封市的经济发展速度会更快，对外辐射带动作用会更强。由于开封与郑州的产业互补性在全省18个省辖市中是最高的，郑汴同城化差异化互补发展，有利于强化核心增长及功能。
(四)确立开封新兴副中心城市符合河南实际
中原经济区和中原城市群是一个非常典型“一核两圈三层”构造的圈层结构，由于区域面积较大，而郑州市实力欠缺，单靠郑州市难以形成对整个中原经济区强有力的辐射带动，就需要选取若干副中心城市。而中原城市群外围周边就有8个区域中心城市，一般经济区或城市群副中心城市不超过3个，所以副中心城市不可能从中原城市群外围产生，只能从中原城市群核心区内产生。洛阳市由于实力雄厚早已被确定为副中心城市。开封市与中原城市群核心区其它城市相比，在区位、交通、资源、文化、郑汴同城化等方面更具比较优势，在发展要素、发展环境和发展速度上都将具有独特优势，确立开封副中心城市是最佳选择。
总之，河南省做出了“开封向新兴副中心城市迈进”的战略决策，提出了开封市新的目标定位，这一战略决策遵循了中心地理论、增长极理论、城镇体系理论、城市空间相互作用理论等客观规律，顺应了国际国内发展大势。同时，这一重大决策也体现了中原经济区、中原城市群、郑州航空港经济综合实验区、新丝绸之路经济带等国家战略的新要求，符合河南特殊省情，符合开封市的实际。
四、构建开封新兴副中心城市的战略路径
建设新兴副中心城市是时代赋予开封的重大使命，在新的历史条件下打造开封新兴副中心城市，新兴和副中心城市两个关键词赋予了开封新的内涵、新的定位、新的职能、新的任务。为了不辱使命，开封市应着力探索以下3条新兴发展路径。
(一)高速化的跨越发展模式
开封市区位优越、文化积淀丰厚，具有后发优势，厚积薄发，后起之秀，快速成长，河南省“一主两副”的战略布局需要开封市快速发展跨越发展，近几年的实践证明，开封市也有条件有能力实现快速发展跨越发展，辐射带动周边及全省发展。然而，必须清醒地看到，经济规模较小、实力较弱是开封市的根本缺陷，2013年开封市GDP为1363.54亿元，仅仅相当于郑州主中心的22%、洛阳副中心的43%，相当于湖北省宜昌副中心、襄阳副中心的48%和49%，横向对比差距巨大。因此，加快发展、高速成长是开封市成为真正副中心城市的基础和前提条件，也是“新兴”的本质内涵。要实现高成长就必须采取超常规的体制机制和政策措施，例如设立开封经济特区、改革开放试验区、自由贸易区，比照洛阳等城市惯例提升开封市行政等级，将郑州主中心的部分城市功能向开封市疏解。
(二)差异化的特色发展模式
具有不同于以往其它副中心城市的特点，具有自己独特功能，开封副中心与洛阳副中心城市在要素资源禀赋、经济腹地、辐射带动范围、产业结构、功能定位等方面都不一样，各有特色优势，围绕郑州主中心城市，郑汴洛需要差异化发展、错位发展、特色发展、互动发展、协同发展。充分发挥挖掘开封文化积淀丰厚的优势，转变文化发展方式，着力培育具有开封特色的现代服务业，将郑州中心城市部分功能向开封疏解，形成郑汴在文化和服务方面的功能互补，错位发展。抓住郑州航空港经济综合实验区建设的机遇，发挥紧邻国际空港物流枢纽的优势，扬长避短，重点突破，培育新的战略性新兴产业，形成新的经济增长板块，推动跨越发展，使开封尽快成为名符其实的新兴副中心城市。
(三)现代化的高端发展模式
新兴副中心城市功能要求新型工业化、新型城镇化、新型农业现代化“三化”协调发展，并与信息化同步发展，“四化”同步发展。开封市作为河南省副中心城市和大郑汴都市区的副中心，必须用国家级中心城市的一流标准来要求，其产业结构必须向高端化演进升级，必须尽快摆脱低端化、低层次、低水平、低效益的以传统产业为主导的产业结构旧格局，积极对接航空港经济综合实验区、郑州主城区、郑汴新区外向型产业基地，聚焦“高新技术产业和高端服务业”发展，打造具有国际水准、全国知名、河南一流、开封特色的产业基地、产业集群、跨国公司、知名品牌，规划建设具有一流水平的郑汴一体化同城化现代化基础设施，提供一流的公共服务。产业的发展是支撑现代化的基础，也是高端化的重点，选择主导产业至关重要，必须要有全球视野、世界眼光，瞄准未来产业和朝阳产业，抢占国际国内产业竞争制高点;同时还要发挥开封市的优势，扬长避短，有限目标，重点突破;要以市场导向，敢于创新优势，自我突破，创新发展，培育新的主导产业;要发挥紧邻国际空港物流枢纽的优势，发展电子信息、高端制造、航空经济、电商物流、文化旅游、创意产业等外向型、高技术、高附加值产业，延伸拉长产业链条，带动传统产业改造升级。
五、打造郑汴港金三角都市区
郑汴一体化已经走过了10个年头，年底郑汴轻轨正式通车运营标志着郑汴同城化时代到来，建议用“郑汴同城化”概念取代“郑汴一体化”概念，将“郑汴一体化”提升为“郑汴同城化”。由于黄河的分割阻断，大郑州都市区呈扇形结构，如今，郑州主城区为老中心，航空港区为新中心，开封市为副中心，呈三足鼎立之势，郑汴大都市区已现雏形。应充分发挥郑州航空港经济综合试验区的核心、龙头和增长极带动功能，加快打造郑汴港金三角都市区，打造郑汴同城化升级版。
(一)着力提升郑—港轴带
重点建设郑州航空港经济综合实验区核心区，重点发展临空经济、电子信息、汽车、装备制造等主导产业，以及航空物流、枢纽型物流、商贸物流、加工物流、电商物流等现代物流产业。建设四港联动大道、物流快速通道、城际铁路、地铁2号线延长线等，建设郑州南站“铁公机”零换乘综合交通枢纽，建设会展、物流、专业市场集成中心区。
(二)着力提升郑—汴新区轴带
重点建设郑东新区、白沙、绿博园、运粮河、汴西等组团;重点发展现代商务、总部经济、科技研发、会展商贸、电商网络、文化旅游、文化创意、健康产业、养老产业、信息服务等现代服务业;重点布局商务中心区、大学园区、职教园区、创意文化园区、文化旅游园区、主题公园、健康诊疗中心园区等。在建设运营好郑汴轻轨1号线(中线：商务专线)的基础上，应规划2号线(北线：新郑大—新河大，生态文化旅游专线)、3号线(南线：经开区—中牟—开封新区，高端制造业与高端物流专线)。建议规划建设世界级的沿黄生态文化走廊。黄河不但是中原文化的源泉，而且也是中原文化传承创新的源泉，应开发、利用、保护好黄河，整体规划建设黄河湿地公园和黄河生态文化旅游产业带。
(三)着力打造汴—港轴带
重点建设开封新区、朱仙镇、港尉新区三大组团，重点布局高新技术产业、电子信息、装备制造、生物医药等高端制造业，以及现代物流、批发市场、电商基地等现代服务业。建议将朱仙镇、港尉新区组团划归开封新区，将开封新区辟为全省全面深化改革和扩大开放综合试验区(或经济特区)，赋予开封新区省辖市级经济社会管理权限。建议将第二机场(备降机场)规划在开封市境内，同时在新郑国际机场与备降机场之间规划地铁或轻轨相互连接。
(四)着力建设郑汴港金三角综合交通枢纽体系
规划建设郑汴港金三角高速公路、快速通道、地铁、轻轨、城际、高铁、普铁等环线，规划建设郑州东站、郑州南站、开封新站3座综合交通枢纽，以航空港为核心形成立体、综合、无缝对接的现代化交通体系。建议我省应尽快出台《郑汴同城化(或郑汴港金三角)发展规划》。广佛同城化经验值得借鉴，2009年广东省出台《广佛同城化发展规划(2009—2020)》，在两市之间规划建设了大型综合交通枢纽，地铁轻轨和交通网络对接，2010年“广佛地铁”通车, 广州大都会区形成，广佛都市圈升级，其经济总量全国第一。
(作者系省人民政府发展研究中心研究员)
