新型城镇化的核心是人的城镇化，即通过空间集中实现人的居住方式、生活方式的现代化转变。居住方式、生活方式的转变必须以生产方式的转变为基础。从宏观视角看，只有通过生产方式现代化提高创造社会财富的能力，积累坚实的物质基础，生活方式的现代化才能实现;从微观视角看，每个居民只有实现了就业并达到相应的收入水平，生活方式的现代化才能实现。因此，产业发展水平，尤其是劳动者的就业与收入水平是决定人口城镇化水平的关键因素。本文将对河南的就业水平与就业结构进行客观的分析，并在此基础上提出科学推进河南新型城镇化的政策建议。
一、河南新型城镇化的就业基础
(一)就业不足与招工难并存
从就业数量与劳动力供求关系看，河南新型城镇化在就业支撑方面存在一个非常明显的逻辑悖论，即“招工难”与“就业不足”并存：一方面，外出务工已经成为农民就业的主渠道。根据河南省统计局发布的《2014年河南农民外出务工情况调查报告》，2014年全省85.1%的农村家庭有劳动力转移，户均劳动力转移人数为1.74人。从劳动力供应现状看，由于仍然滞留在农村的青壮年劳动力尤其是男性青壮年劳动力已经比较稀缺，“招工难”正在成为常态。这意味着河南农村劳动力的非农就业已经不是问题，从人口工业化的总体程度看推进新型城镇化的就业基础已经具备;另一方面，河南县级城市城镇化推进过程中产业与就业支撑不足的问题相当普遍。在调研中笔者发现，如何创造更多的就业机会、使农民能够“住下来、有活干”仍是县级城市推进人口城镇化面临的最为头疼的问题。
造成上述逻辑悖论的主要原因是河南为劳务输出大省，全省2600多万农民工虽然实现了就业与生产方式的工业化转变，但其中有1100多万在省外就业。这部分就业人员与其家庭人口如果在本省城镇化就会出现缺乏产业与就业支撑问题，其实质是非农就业与人口城镇化的空间错位。理论上看解决问题的办法有两类：一类是在省外就业的农民工及其家庭人口转移到省外就业地城镇化，按照2013年全省50.9%的人口抚养比保守计算，1100多万省外就业农民工意味着河南总人口将减少1700万左右。这样河南省内人口城镇化面临的产业与就业压力就会大为减轻;另一类办法是随着河南经济社会发展创造更多就业机会，吸纳省外1100多万农民工逐步回到省内就业，回到省内城镇化。这样产业的发展与就业的创造就成为决定城镇化进度的关键性因素。从现实看显然要两条腿走路。
综上，虽然总体来看河南农村人口的非农就业比重已经很高，但由于在本县(市)务工的比例仅为38.1%，县级城市就业支撑明显不足，产业与就业仍然是决定县级城市城镇化能否有效推进的基础条件，甚至是先决条件。省内有些非农产业发展相对滞后、非农就业不足的县(市)，在城镇化推进过程中之所以出现了城市框架不小、但产业发展不够景气、人气不够旺等现象，土地城镇化明显快于人口城镇化，其主要原因就是产业与就业支撑不足。
(二)就业层次和收入水平低
从就业结构看，河南新型城镇化在就业支撑方面的另一个关键问题是非正规就业比重高，就业层次低、收入不稳定，难以达到支撑其个人及家庭成员实现城镇化所需的收入水平。
根据国家统计局发布的《2013年全国农民工监测调查报告》，全国范围内农民工从事制造业的比重为31.4%，从事建筑业的比重为22.2%，从事批发零售业的比重为11.3%，从事交通运输仓储和邮政业的比重为6.3%，从事住宿餐饮业的比重为5.9%，从事居民服务、修理和其他服务业的比重为10.6%。从就业区域看，在东部地区务工的农民工以从事制造业为主，占43.1%，在中西部地区比重最高的均为建筑业，比重分别为28.5%，30%。此外，河南省外就业农民工60%以上流向东部地区。综合判断，河南省外就业农民工以制造业为主，省内就业农民工比例最高的为建筑业。《2014年河南农民外出务工情况调查报告》也显示，河南农村劳动力转移主要集中在“建筑家装业”、“机械加工”和“纺织、轻工”等劳动密集型行业，占总体的比例为53.7%。所以，虽然河南全省农村劳动力非农就业的比重已经很高，但主要集中在劳动密集型行业，且多为力工及没有技术含量的普通工人，就业层次低、收入不稳定，而且发展空间小。
就业层次低意味着收入水平低。虽然近年来农民工收入增长速度较快，但与城镇化要求的收入水平相比仍有较大差距。根据中国社科院2014年3月发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》，进入城镇的个人每年平均需要支付1.8万元生活成本，以及需要一次性支付的10万元左右购房成本。同样按50.9%的抚养比计算，农民工家庭市民化需要支付年均2.7万元(月均2264元)的生活成本，以及15万元左右的一次性购房成本。收入方面，根据《2013年全国农民工监测调查报告》，2013年全国外出农民工人均月收入2609元，其中，制造业人均月收入2537元，建筑业2965元，批发和零售业2432元，交通运输、仓储和邮政业3133元，住宿和餐饮业2366元，居民服务、修理和其他服务业2297元。
绝大多数农民工的收入水平仅仅能够支付日常生活成本，但无力支付一次性购房成本。从就业的城市层级看，在直辖市、省会城市、地级市和县级市务工务工的农民工人均月收入水平的收入差距并不太大，但在高层级城市市民化的成本要高于平均成本却是显而易见的。从河南农民工就业地来看，本县(市)就业占38.1%、省内县级以上占22.9%、省外就业占39%(省外转移中主要在城镇化成本较高的发达地区，其中到广东、江苏、浙江、北京、上海五省市就业占到省外转移劳动力的62.9%，)，除了38.1%在本县(市)的个人城镇化成本较低，其他61.9%在省内县级以上城市、以及在省外就业的转移人口的个人城镇化成本均要远高于平均水平。综合来看，以现有的务工收入，40%左右在本县(市)就业的农业转移人口仅仅能够勉强支付个人城镇化所需的生活成本，其他60%在省内县级以上城市及在省外就业的转移人口既承担不起个人生活成本，更承担不起城镇化所需的一次性购房成本。
综上，由于就业层次低，河南绝大多数农业转移人口的收入水平不足于支付于就业地城镇化所需的生活成本与购房成本，这是河南新型城镇化推进的面临的根本约束因素。进一步看，河南农民工的就业层次与收入水平是由河南的产业结构与经济社会发展总体水平以及中国的产业结构与经济社会发展水平决定的。所以，河南的新型城镇化必须循序渐进，在产业结构升级与经济社会发展的过程中更加注重就业机会的创造，随着劳动者就业结构的提升及收入水平的提高而逐步推进。
二、发达国家城镇化过程中的主要做法及启示
(一)把促进就业作为国家经济社会发展的优先目标
发达国家在城镇化过程中，普遍把促进就业作为基本优先目标，并通过立法来明确政府在就业方面的职责。如美国仅就职业培训和职业教育方面的立法就有十几部，包括《人力资源开发与培训法》、《职业教育法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》等。德国政府在1969 年就颁布了《劳动促进法》，把职业教育放在首位。这些法律推动政府实施有利于促进就业的社会经济政策，在促进就业方面发挥了积极的作用。
(二)大力发展中小企业扩大就业机会
由于中小企业吸纳就业能力强，发达国家在城镇化过程中普遍非常重视中小企业的发展。如为扩大就业机会，法国政府将向创造就业机会的企业发放奖金改为减免企业社会保险费，直接利用财政手段鼓励中小企业增加雇佣人数。德国政府为支持中小企业发展，也在资金方面加强对中小企业的支持，如提供财政补贴和低息长期贷款、实行税收减免、提供科研和技术补贴、设立中小企业发展基金等。1988年，德国联邦政府和地方政府用于资助中小企业的款项约50 亿马克，1989 年，德国联邦政府和各州政府还为中小企业获得贷款提供90%的担保。德国在中小企业就业的人员占全国全部就业人员的三分之二以上。
(三)通过针对性强的就业培训提高劳动者就业能力
通过针对性强的就业培训提高提高劳动者的就业能力也是发达国家促进就业的普遍做法。为提高培训后的就业率, 许多国家的培训机构加强了同职业介绍、职业鉴定和失业保险等相关机构之间的衔接与合作。如法国就在一些行业实行培训机构、企业和学员三方签订“培训与聘用”合同的办法, 提高了培训质量和就业率。 为适应产业结构升级的要求，提高劳动者就业层次，德国在就业培训中, 增加了信息处理专家、信息通信技术系统电子专家、信息通信技术系统营销专家、信息分析处理师等新的的培训方向，使受训者具备在信息化条件下在新的就业岗位就业的能力。
综上所述，由于对就业对城镇化及整个经济社会发展的重要性有深刻的认识，发达国家始终把扩大就业作为发展的优先目标，并通过立法将其上升到法律层面保障就业目标的实现。在促进就业的具体做法方面，由于中小企业是就业主阵地，各国都不遗余力地支持和鼓励中小企业发展。同发达国家相比，河南各级政府重视大企业与大项目、对中小企业关注不够的做法由来已久，这对扩大就业是非常不力的。此外，通过就业培训提升劳动者就业能力也是发达国家促进就业的一般经验。河南目前对职业培训非常重视，也取得了一定的效果，但仍应借鉴发达国家的经验，提高培训的针对性、实用性，尤其是要提高培训的就业率。
三、科学推进河南新型城镇化的对策建议
根据前面的分析，从就业基础看，虽然总体来看河南非农就业的比重已经很高，但受产业结构与经济社会总体发展水平的限制，河南农民工就业层次低且不够稳定，多数农民工仍达不到市民化所需要的收入水平，这就决定了当前河南推进新型城镇化首先应努力增加就业机会，有效提高劳动者就业能力，千方百计扩大就业;其次应从城镇与农村两方面消除人口城镇化的制度障碍，构建农民转户进城的顺畅渠道，使具备市民化能力的人口愿意进城、能够进城;第三应进一步深化土地制度改革，让多数农民有机会分享土地增值收益，增加农民资产性收入，提高农民城镇化的能力。
(一)努力增加就业岗位
强化增加就业政策措施，千方百计增加就业岗位。在产业持续发展的基础上，强化就业政策、增加就业岗位是河南新型城镇化的内在要求。应借鉴发达国家的有益做法，运用财政扶持、税费减免、创业指导、政策性金融服务、小额贷款担保等手段，大力发展中小微企业，增加更多就业岗位。鼓励自主创业，制定创业优惠政策，发挥创业带动就业的倍增效应。扩大政府购买公共服务的规模，积极开发公益性服务岗位，并多向城镇低就业家庭和农民工提供。同时应完善城乡均等的公共就业创业服务体系，规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视，依法保障农民工的合法权益，增加农民工的就业机会。
加强职业技能培训，提高职业素质与就业创业能力。在千方百计增加就业岗位的同时，还应通过各种手段提高劳动者的就业能力，使其能够适应新的就业岗位的要求。针对河南人口大省、劳动力资源大省但劳动力资源整体素质不高的现状，应进一步强化职业教育与技能培训，深入实施全民技能振兴工程。整合人力资源、教育、民政、农业、共青团、扶贫、妇联、残联等部门培训资金资源，扩大培训规模，使每一个农民工特别是新生代农民工都能至少得到一次免费的基本职业技能培训，对有创业意愿并具备创业条件的农民工，要做好提升创业能力的培训。推进职业技能实训基地建设，强化各类培训主体开展岗位技能培训的责任，借鉴发达国家的经验创新培训方式，调动培训对象和培训机构两方面积极性，提高职业教育和技能培训实效。
(二)设计均等化的城镇公共服务政策体系
根据前文对就业基础的分析，河南超过半数的农民工尚不具备在就业地市民化的收入水平，但占河南农民工总量40%的本县(市)就业农民工基本具备了在就业地城镇化的收入水平。河南推进新型城镇化应率先解决这部分人口的城市融入问题，使其率先市民化。
根据笔者的调研，目前，相当一部分具备城镇化能力的农业户籍人口转户进城的意愿并不强烈，“进城务工人员无法享受城市居民的各种社会保障”的说法越来越站不住脚。目前，城镇人口的社会保障分两类：一类是城镇职工的社会保障，包括养老、失业、医疗、工伤、生育五大项，参保对象是在各类企事业单位职工，参保方式是用人单位与合同就业人员各缴纳一部分费用。根据相关条例，不论就业人员是否有城镇户籍，城镇各类企事业单位均应支持其参加城镇职工社会保障，并承担相应费用。也就是说，城镇职工社会保障本身就与户籍无关;另一类是城镇居民社会保障，包括城镇居民合作医疗与城镇居民养老保险两项，针对的是城镇无业人员。与农村居民新型合作医疗，城镇居民合作医疗并无明显优势，而城镇居民养老保险与农村居民养老保险已经合并。所以从基本社会保障方面来看，城镇户籍与农村户籍的差距越来越小，无法享受城市居民社会保障对农民市民化的影响已经很小。与此相应的是，目前，一些全家已迁入城镇居住、并能在城镇“安家乐业”的农业户籍人口选择不将户籍转入城市的现象在省内已经比较突出。另一方面，虽然农业户籍与非农业户籍在基本社会保障方面的差异越来越小，但现有的城镇公共服务政策仍是针对城乡两种身份而设计的，已经越来越不适应城镇化快速发展的要求。在公共服务体系方面应当彻底转变针对不同身份而设计不同政策的思维模式，将公共服务政策与身份、户籍脱钩，直接将公共服务政策指向常住人口，实现城镇常住人口基本公共服务全覆盖。就河南的实际情况来看，目前对农民转户进城吸引力最强的公共服务是职工类型社会保障、住房与教育。
应扩大城镇职工社会保障覆盖面，针对常住人口设计均等化的社会保障政策体系。城镇职工社会保险的保障水平高，对转户进城人员吸引力大。应加大职工社保政策宣传力度，提高用工单位和农民工参保意识，鼓励农民工早参保、多缴费、多受益并连续参保。应强化企业缴费责任，加强对企业为农民工缴纳各种社会保险费用的监督检查。应随着经济社会发展尤其是就业人员的增加，不断扩大城镇职工社保参保人数，提高城镇职工社保参保缴费覆盖面。从政策层面鼓励与支持包括灵活就业人员、城乡居民在内的所有城镇常住人口参加城镇职工社会保险，尽快实现社会保障“一卡通”，确保城乡各种社会保障关系全接续，消除农民工参保及转户进城的后顾之忧。
拓宽住房保障渠道，把常住人口完全纳入城镇住房保障体系。根据前文分析，城镇化所需的一次性购房成本对绝大多数农民工家庭都是一个较大的压力。为此，应以满足常住人口基本居住需求为目标，把常住人口完全纳入城镇住房保障体系，用住房吸引人口向城市流动。在引导房地产企业增加中低价位、中小户型普通商品住房供给的同时，政府应在基本住房住房方面要承担更大的责任：一是应进一步深入推进保障性安居工程建设，加大棚户区和城中村改造力度，努力解决城镇贫困家庭和农业转移人口居住问题;二是应建立各级财政投资保障性住房的稳定机制，并积极开拓其他资金渠道;三是应进一步完善住房用地供应机制，保障性住房用地应保尽保，探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房;四是对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭，实行租售并重;五是将稳定就业的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围，支持农民工家庭购买普通商品住房。
优化教育资源配置，保障进城农民子女平等受教育的权利。目前，河南教育资源配置与人口城镇化趋势背离的现象较为突出。一方面，各级政府对农村中小学投入了大量资金，农村中小学的办学硬件得到了很大改善，但农村中小学生源减少的趋势却越来越明显;另一方面，不少农村家庭放弃家门口的免费义务教育转而让子女到城镇中小学就读，造成城镇教育资源短缺，尤其是大班额现象非常突出。造成上述现象的主要原因教育资源配置的指导思想与城镇化背道而驰。在人口流动更加频繁的背景下，更高的收入水平与更好的生活条件吸引优秀师资向更高一级城镇集聚，导致农村中小学优秀师资流失、办学质量下降，对学生的吸引力下降。其背后更深层的内因是城镇化。城镇化意味着农村人口大量向城市转移，农村人口不断减少，而目前教育资源配置的指导思想仍然具有计划经济平均主义的烙印，造成教育资源的浪费。为更好推进河南新型城镇化，应抓住中国家长重视教育的优良传统，顺应城镇常住人口增长趋势，扭转教育资金过分向农村投入的倾向，加大对城镇中小学教育的投入，提高城镇中小学吸纳生源的能力，进一步提升城镇中小学的教育质量，使教育成为吸引人口向城镇流动的重要动力。同时，在河南省范围内，不再区分户籍人口与暂住人口，各级城镇统一按照常住人口编制城镇教育发展规划，将所有城镇常住人口子女教育纳入财政保障，所有城镇常住人口均可在居住地接受学前教育、免费义务教育，参加中考和高考。
(三)深化土地制度改革
农民转户进城动力不强的另一个重要原因是不愿放弃在农村的权利。根据河南省公安厅的调研报告，截至2011年底河南的户籍城镇化化率只有22%，比按常住人口统计的城镇化率低了差不多20个百分点，2001—2010年的10年中，河南农转非的总量只有700万人(平均每年只有70万人)，其中，郑州市农转非人口中有很大一部分是为了解决孩子的入学问题。此外，很多农村籍的大学生开始不愿把户籍转到学校所在地，甚至有不少已经将户籍转出的大学生重新把户口转回农村。上述数字和现象告诉我们现在越来越多的人不愿放弃农村户籍，主要原因是农民不愿放弃与农村户籍相关的权利，主要是承包地与宅基地。其中承包地收入虽然不多，但也是一笔稳定的收入。而宅基地具有建设用地属性，在“占补平衡”政策下，农村建设用地成为城市建设用地的主要来源，其升值的空间也越来越大，如果不能有稳定的权利及变现渠道，农民将越来越不愿意放弃农村户籍，非常不利于人口城镇化的推进。
从另一个角度看，通过深化土地制度改革，提高农民分享土地增值收益的比例，提高农民来自土地的资产性收入，能够提高农民城镇化能力，使其更好、更快地实现城镇化。新中国成立以来，农民为中国工业化城镇化的发展做出了重大贡献甚至是牺牲，而新型城镇化不应继续剥夺农民，而是应让农民分享经济社会发展成果，分享工业化城镇化发展带来的土地增值收益。所以，河南新型城镇化推进过程中应最大限度的保障农民的利益，全省各级政府应按照《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》的要求，切实保障农民土地承包经营权、农户宅基地用益物权和农民集体经济收益分配权，保留进城落户农民土地承包经营权不变、保留进城落户农民宅基地使用权不变、保留进城落户农民原有集体财产权益不变，并通过“增减挂钩”、“人地挂钩”等方式积极探索农民相关权益的实现及变现形式，增加农民来自土地增值收益的资产性收入，增强农民向城镇转移的动力与能力。
(作者系省委党校教授)
