2014年3月，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)正式颁发。在这之前的2013年12月25日，中共河南省委九届六次会议通过了《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》(以下简称《指导意见》)。这说明，中原经济区新型城镇化的策动以及中原学者在该领域的研究已经走在全国的前列。
国家《规划》的出台，将新型城镇化研究提升到一个新的高度、新的境界。在国家实施新型城镇化规划的轨道中，反思中原地区这几年走过的路，把规划研究升华为实施研究，深入讨论有关实施的重要议题，对于践行新型城镇化有着重要的现实意义。中原学者有信心，研究层面的升华与研究触角的深化必将为国家战略的顺利实施做出新的贡献。
一、端正实施理念
国家《规划》标志着，新型城镇化已成为我国今后一个时期内改革与发展的主旋律之一，是国之大方略。但是，新型城镇化的精神实质是什么，如何以正确理念设计新型城镇化的实施道路等重大问题仍然存在许多认识误区。理念的似是而非必然误导或扭曲实践的方向。
新型城镇化的实质是一个“发展的进程”，即能够适应和推动生产力提高与社会进步的城镇生产、生活方式以及城镇性质、状态不断扩展与深化的发展进程。新型城镇化是健康的城镇化，“健康”是其重要标签。能不能避免和治愈“城市病”“乡村病”是衡量新型城镇化成功与否的一个重要标准。新型城镇化包括外延扩张和内涵优化两个进程。外延扩张是指城市数目、规模、地域的合理扩张。内涵优化体现在三个层面上：一是狭义内涵优化，是单个特定城镇内部结构、功能、质量的优化;二是广义内涵优化，是特定区域内多个城镇组成的城镇体系(或城市群)结构、功能、质量的优化;三是泛义内涵优化，是城镇生产、生活方式和文化、景观形态等在乡村地区的渗透、扩展和普及，是城镇与乡村的统筹发展。新型城镇化在合理的外延扩张的基础上，重在内涵优化，追求外延扩张与内涵优化的和谐统一，这是我国新型城镇化的最本质的特征。
端正实施理念，首先、主要是各级政府的事，是要厘清对“政府引导”这一执政原则的理解。行使国家权力引导城镇化是完全必要的，但这并不意味着政府可以包揽一切;行使国家权力为城镇化规定发展目标也是必要的，但这并不意味着指标越高就越好。在当前新型城镇化空前炽热的状况下，尤其要保持冷静头脑，保证政府这个强大的国家机器在引导新型城镇化问题上始终发挥正能量。这对于较早关注新型城镇化的中原经济区及其主体区河南省尤为重要，因为这关系着中原崛起、河南振兴、富民强省的成败。不能用传统城镇化的理念与思维设计新型城镇化的实施。
第一，认清新型城镇化的发展背景，不要用僵化的计划经济的一套代替社会主义市场经济体制。计划经济主导了传统城镇化，政府的主观意志与计划的脱离实际已经暴露出诸多缺陷。新型城镇化注重运用市场经济在城镇化中的推动机制，尊重城镇化自身发展的客观规律。我们不能将“新型”二字挂在嘴边，但一接触实际问题，仍然是老一套，自觉或不自觉地坚持固有的思维模式。
第二，认清新型城镇化的发展目标，不要用外延扩张代替内涵优化，或“重规模、轻质量”。传统城镇化重在依靠扩大要素投入来实现规模增长。新型城镇化在合理的规模扩张的同时，以质量提升为主要目标，追求优化与扩张的和谐统一。但是，由于规模扩张是能够立刻显现的短期显性成果，而质量提升是滞后显现的长期隐形成果，前者似乎比后者更能彰显“政绩”。我们不能嘴上重内涵优化，而心里想的、实际做的仍然是外延扩张。
第三，认清新型城镇化的发展重点，不要眼睛只盯着城市而忽略了乡村和集镇。传统城镇化的重点在大中城市，有时为了城市甚至不惜牺牲乡镇利益。新型城镇化强调大中小城市和小城镇协调发展，城乡统筹发展。我们不能口头上承认中国特色的城镇化的多元化，却不愿意正视乡村地区“就近城镇化”的存在及其在新型城镇化进程中不可替代的地位。
第四，认清新型城镇化的发展主体，不要忽视多种社会力量的主体地位。传统城镇化由各级政府“自上而下”地掌控，一旦出现问题，就只能靠事后的“总结经验教训”完事，以“难以避免”“交学费”的说辞了事。由于难以确认责任主体，谁都可以不负责任，而灾难性的恶果只好由纳税人——全体国民承受，这方面的教训实在太多。新型城镇化的主体多元化，包括政府、企业、公众等，“自下而上”与“自上而下”相结合，这样，及时纠正偏差的安全机制会大大加强。我们不能嘴上说“走群众路线”，但“政府意志决定一切”的陈旧观念却根深蒂固。
第五，认清新型城镇化的发展方式，不要单纯追求城镇化率而忽视了城镇化水平的提高。传统城镇化追逐“城镇化率”这个单一指标，并在相互攀比中不断推升，导致城市环境质量下降、基础设施不足、社会保障欠缺，转移人口不能完全实现市民化，从而造成城镇化的泡沫。新型城镇化注重城镇化水平这一综合指标的提升，旨在提高城镇质量、优化城镇结构、强化城镇功能，重在传承文化精髓、塑造个性特色。我们不能嘴上说“重在质量”，而心里只有城市的规模效应，一味地对“做大蛋糕”情有独钟。
第六，认清新型城镇化的发展动力，不要忽略多种因素的综合效应。传统城镇化的动力来自于传统工业化，以工业经济的高速增长与规模增长为目的,产业要素向城市大量集聚，拉大了城乡差距。新型城镇化的动力多样化，循环经济框架下工业化、信息化、农业现代化的作用不可偏废, 其综合效应具有可持续性，有利于城乡之间的协调、互补、互动和联合。我们不能言必称科学发展观、转变发展方式，而心中只想彰显政绩，脚下只想顺走老路。
新型城镇化的路怎么走?循着狭义内涵优化、广义内涵优化和泛义内涵优化的思路与理念，开辟新型城镇化的路径，即：坚持多元城镇化道路，培育城镇化的动力机制，为城镇化搭建多层次承载平台，注重城镇化的推进策略。
二、谋划农业转移人口的市民化
国家《规划》提出，我国城镇化发展的第一目标是“城镇化水平和质量稳步提升”，要求到2020年“努力实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”2014年 3月5日，国务院总理李克强在全国人大十二届二次会议所做的政府工作报告提出“着重解决好现有‘3个一亿人’的问题”，第1个“一亿人”就是“促进约一亿农业转移人口落户城镇”。
“以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化”是国家新型城镇化战略重要的指导思想，是《规划》中最实在也最引人瞩目的亮点、焦点。我国政府是一个负责任的政府，写在国家规划中、总理政府工作报告中的“一亿农业转移人口落户城镇”，是一项必须逐步予以落实的重大战略部署，各省(市、区)必须积极落实中央部署，共同承担起一亿人落户城镇的艰巨任务。
面临这样的情况，中原经济区的主体区河南省要从本省实际出发，在顶层设计层面尽快谋划如何承担农业转移人口市民化的战略任务。因地制宜地确定全省乃至各市、县接受落户人口的数量，确定适合省情的转移人口的落户限制，是河南省实施新型城镇化必须尽快解决的一个事关大局的重要问题。
作为中原经济区的主体区，河南省正处于全面建成小康社会的决定性阶段，城镇化水平低已成为限制经济社会发展、引发诸多问题与矛盾的症结所在。为了推动粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区三大国家战略深入实施，为了加快先进制造业大省、高成长服务业大省、现代农业大省建设，为了打造富强河南、文明河南、平安河南与美丽河南，就必须走以人的城镇化为核心的新型城镇化道路。在“农业转移人口市民化”问题上，坚持“产业为基、就业为本，住房牵动、学校牵动”的正确道路，河南不仅不会拖全国的后腿，还会在广大中西部地区起示范、带动作用!
中共河南省委的《指导意见》已经对全省2020年以前的新型城镇化进程作出了总体部署。谋划农业转移人口的市民化，还要参考“大数据”。到2020年，全国常住人口城镇化率从目前的53.7%提升到60%左右，7年增长6.3个百分点，年均增长0.9个百分点。河南省常住人口城镇化率从目前的44.3%力争提升到56%，7年增长11.7个百分点，年均增长1.67个百分点，是全国平均增速的1.86倍。如果以户籍人口城镇化率计，2013年全国为36%，河南为26.6%，二者相差近10个百分点。河南省城镇化水平大幅度低于全国平均，城镇化率的增速大幅度高于全国平均，农业转移人口在城镇落户的数量也应高于全国平均。可以说，农业转移人口在城镇落户的需求与动力十分强劲，压力十分沉重。
未来7年内，河南分担“一亿人”的数量有四种选择。一是低值，按总人口平均分摊。全国与河南分别拥有人口135404万人和10543万人(2012年底最新统计数据)，河南占全国的7.7786%，那么要承担777.86万的落户人口。二是高值，按城镇化速率分摊。河南城镇化率增速是全国的1.86倍，则承担的落户人口应该是按总人口均摊的1.86倍，即1446.82万人。三是中值，低值与高值的平均数。低值说不过去，高值难以达到，取二者平均，河南要承担1112.34万人。四是中低值，低值与中值的平均数。考虑人均经济实力的差距，取低值与中值的平均，河南应承担945.10万人。笔者认为：综合考虑各方面情况，河南承担落户人口的中低值比较适宜，也就是说，一亿人的约十分之一。这既照顾到河南实际，也体现了中原担当。
为了保证“一亿人”的落实，国家《规划》框定了“差别化的落户政策”，规定：“以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50～100万的城市落户限制，合理放开城区人口100～300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300～500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。”请注意：该规定落户限制的关键词属模糊限定，具体实施时的弹性空间相当大。
笔者认为，河南省确定农业转移人口落户限制的总原则是：以国家《规划》的落户政策为框架，着眼于新型城镇化的发展趋势，从河南的实际情况出发，根据中原崛起、河南振兴、富民强省的需要，适当放宽落户限制。据此，笔者提出一个粗略的方案：常住的城区人口100万人以下的城市、镇，全面放开落户限制;100～300万人的大城市，合理放开落户限制，每年最低不少于18个省辖市市区的平均值，最多不超出平均值的2倍，即3.75～7.50万人;300～500万的大城市，合理确定落户条件，最低不少于18市平均值的2倍，即7.50万人，上不封顶;500万以上的特大城市，严格控制人口规模，每年的落户人口不超出18个城市平均值的2倍，即7.50万人，下不封底。
该方案的科学意义在于：其一，体现了河南省农业转移人口落户限制的“适当放宽”。方案中，100万人以下的中小城镇全面放开落户限制，其中50～100万人的城市从“有序放开”放宽为“全面放开”;100～300万人的大城市落户限制的下限放宽到18市平均值，上限放宽至平均值的2倍，当属“合理放开”;300～500万人的大城市消化落户人口的潜力更大，下限放宽至平均值的2倍，无上限，但要“合理确定”落户条件;500万人以上的特大城市，落户人口不超出平均值的2倍，无下限，做到了“严格控制”。其二，表明了在假定平均状态下河南各地承担落户人口的“算术平均”水平。尽管具体核算时必须充分考虑河南实际以及128个城镇的差别，以“加权平均”方式求算各地实际应承担的落户人口数，但该方案仍不失为掂量农业转移人口市民化分量的一杆“秤”。
三、引导就近城镇化
国家《规划》要求“引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚。”李克强总理提出的“3个一亿人”的第3个“一亿人”，就是“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”中共河南省委的《指导意见》专门就县级城市、中心镇的发展做出部署。
“就近城镇化”， 是指区域经济社会发展到一定程度后，农业转移人口不再涌向大、中城市，而是在原居住地一定空间半径内，依托小城镇和新型社区，实现就地、就近转移，因此也可称作“就地就近城镇化”或“本土城镇化”“本地城镇化”“乡村城镇化”等。其最具表象的特征是农业转移人口在本县域(包括县城、建制镇、中心村、新型社区)的城镇化。当然，也可以空间尺度的不同划定广义的“就近”，例如，通许人不出通许县域的就近城镇化是狭义的，而开封人不出开封市域的就近城镇化、河南人不出河南省域的就近城镇化是广义的。
对于河南省这样的经济欠发达地区，让更多农业剩余劳动力就地就近从事第二、三产业，实现就近城镇化，是新型城镇化的重要内容和必然选择。理由是：其一，符合我国人口多、城镇化水平低、经济欠发达的基本国情，是中国特色城镇化的集中体现;其二，避免特大、大城市的无序扩张所引发的各种矛盾和问题，有利于克服“城市病”;其三，避免乡村的“空巢化”带来的一系列经济、社会、环境难题，有利于克服“乡村病”;其四，消弭城乡二元结构，缩小城乡差别，有利于统筹城乡一体化发展;其五，减少大规模异地流动的社会代价，减轻农民异地务工的各种压力，有利于构建和谐社会;其六，在本地实现生产方式与生活方式的转变，更符合农民建设家乡、经营家庭的发展愿望。
作为全国粮食主产区，河南省2020年实现粮食产量稳定达到650亿kg，是中原儿女对中央和全国人民的庄严承诺。但是，在快速城镇化、工业化浪潮的裹挟下，面对“种一年地不如外出打工一个月”的价值判断，农村和农业已很难留住有知识的青壮年农民，劳动力短缺以及老龄化已成为一个威胁“三化协调发展”战略目标的严峻问题。面对这种状况，就近城镇化的命题在中原经济区新型城镇化进程中显得尤为重要，同样，为了落实分担“一亿人”的艰巨任务，河南省必须未雨绸缪、及早谋划。引导就近城镇化的关键问题如下。
第一，在已有基础上，切实破解“三农”难题。改革现行农业生产方式，建立灵活的农用地土地流转机制，打破家庭联产承包责任制的束缚，彻底解放农业生产力;积极提高现代农业的产业化水平，扩大农业转移人口的总量;培养新型农业企业家、职业农民、种植业大户，扶持新型农业合作社等类型的大型农业生产企体，在提高农业产业化水平的同时改变第一产业严重依赖劳动力资源的状况;在县级中心城市、建制镇以及有条件的乡镇、中心村、新型社区，为农业剩余劳动力的就近转化搭建本土承载平台。
第二，强化产业支撑，促进稳定就业。实现就近城镇化的关键是发展本土第二、三产业，核心是使农业剩余劳动力就地就近就业，找到“安身立命”的载体。县级中心城市要建立相对独立的产业体系，按照产业链规律组织、建设产业集聚区;中心镇、重点镇、乡政府所在地突出一业为主，积极扩大产业规模，发挥优势，彰显特色;中心村、新型社区因地制宜地发展能够容纳一定量劳动力的加工业与服务业，并积极推行农民生活方式的变革，以集约式住宅和便利的基础教育吸引农民;优化创业与产业孵化环境，在多方接受产业转移的同时，鼓励和吸引在大中城市务工、有一技之长和一定资金积累的农民工回归创业、发展。
第三，合理配置社会公共资源。提高小城镇基础设施、公共服务设施的综合承载能力，培育宜居、宜业、宜生的优良环境，建设美丽、富足、幸福的乡村与小城镇;加强公共设施建设，促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射;改革义务教育体制，推进教育公平，满足农民工子女的受教育需求;建立一体化的城乡居民社会保障体制，避免因人口流动引起的社保中断;淡化户籍的经济、身份属性，保留户籍的社会治安管理属性;营造优良生态环境，重视污水、垃圾、噪音的治理。
就近城镇化，农业转移人口的就业与生活可以异地也可以同地。这就不能不涉及风行一时的“新型农村社区”建设。由于曾经将其作为新型城镇化引领三化协调发展的切入点来推行，河南省已大面积地予以推广实施，但当时就发现，在执行中存在着大量问题。时至今日，如何处理新型农村社区面临的尴尬局面，是对各级政府执政智慧的考验。
国家《规划》指出：“一些农村地区大拆大建，照搬城市小区模式建设新农村，简单用城市元素与风格取代传统民居和田园风光，导致乡土特色和民俗文化流失。”中共河南省委《指导意见》不回避矛盾，在严肃批评有些领导干部在执行中的偏差后要求：“对新型农村社区，已建成的要建立健全可持续发展机制;已开工建设的要进一步论证，针对不同情况进行规范，防止出现半拉子工程，不让农民受损;未开工建设的要按照五规合一要求重新论证报批。” 当初提出这一重大举措有一定的决策诉求，也蕴含了许多理论探索点，是当时吸引社会各界关注的热点问题。因此，面向未来、正视现实处理好这一问题，有利于在中原经济区引导就近城镇化。
笔者对处理好“新型农村社区”问题有如下建议：第一，以维护发展改革与稳定的关系、推动城乡统筹发展以及妥善解决三农问题为准则，将“新型农村社区”纳入“建设社会主义新农村”的既定战略，并改称“新型社区”。第二，按照“分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为”的原则，积极稳妥地推进具有典型意义的新农村建设。第三，必须有利于推行农业产业化和粮食生产高效作业，条件成熟的先行、先试，切忌大呼隆、一刀切和“遍地开花”。第四，坚持以人为本，充分尊重农民意愿，充分考虑农民的承受能力，不搞盲目攀比、强迫命令、包办代替、形式主义。第五，不搞政绩工程、短视工程、伤农工程，要搞德政工程、长远工程、惠农工程，要想农民之所想、急农民之所急，让农民得实惠、得幸福，政府得大局、得民心。
四、组建大都市地区
国家《规划》提出“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”，“发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群，使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”，十分明确地指出了城市群在新型城镇化的进程中的主体地位与平台作用。《规划》还在全国“两横三纵”城镇化战略格局中具体部署了7个城市群的的培育发展、优化提升的路径——中原城市群位列其中。
中共河南省委的《指导意见》要求“提升郑州区域中心服务功能，深入推进郑汴一体化，促进郑州与毗邻城市融合发展，加快大郑州都市地区建设，增强在全省经济社会发展中的核心带动能力”，首次在官方重要文件中提出了建设“大郑州都市地区”的命题。大郑州都市地区，是中原地区谋求科学发展的浓墨重彩，是现代化进程的强大引擎，是新型城镇化的重要承载平台。以中原城市群为基底组建“大郑州都市地区”，已成为实施新型城镇化刻不容缓的战略要务。
中原经济区建设上升为国家战略前后，各界关于建设大郑州都市地区的呼声就不绝于耳。例如，涵盖郑州市域一市七县(市、区)的“郑州都市区”，由郑州市区、开封市区以及二者之间的中牟县组成的“郑汴都市区”，郑汴、洛阳、新乡、焦作、许昌“五星联动”的“大郑州都市区”，包括郑州市域、开封市区、新乡市平原新区、焦作市焦作新区在内的“大郑州都市区”等。在中原这个特定的地域综合体里，以郑州为中心整合城市集群的带动能量，形成我国中部地区的核心增长板块，已在各界取得高度共识。但是，这个核心增长板块的“身份”界定、空间范围、成员组成、功能整合等关键问题，至今仍处于见仁见智、各抒己见的观念磨合或准规划状态。
大郑州都市地区有着深刻的中原崛起战略背景。其一，中原经济区战略是中原崛起的总体蓝图，要求大郑州都市地区以城市集群的形式提供具有全国乃至国际意义的强大发展板块的支撑。其二，新型城镇化战略是中原崛起的执行主线，赋予大郑州都市地区城市集群在城镇化进程中的主体板块重任。其三，核心带动战略是中原崛起的必然选择，将大郑州都市地区城市集群推向了中原可持续发展牵引板块的位置。其四，郑州航空港战略是中原崛起的点睛之作，把大郑州都市地区城市集群带领中原腾飞的态势升华到了一个崭新境界。
国内学术界高度关注发达国家的都市地区现象，并在不懈地探索各种地域尺度的城市集群围绕核心大都市进行空间组织的机制与模式。笔者认为，在“都市地区”(metropolitan region)这个“家族”式的系列概念中，“都市区”(metropolitan area)、“都市圈”(metropolitan coordinating region)、“都市带”(megalopolis)与“都市连绵区”(metropolitan interlocking region)是空间尺度、人口规模、经济实力、中心强度由小到大的四种类型，是城镇化不同发展阶段的产物，是城市集群的地域空间组织从简单到复杂、从低级到高级演变的结果。如果为了显示其规模巨大、地位重要，前置形容词“大”(great)即可。
根据这个基本认识，大郑州都市地区的组建应该是一个既有连续性又有阶段性、既要总体谋划又要分步设计、既慢不得也快不得的可持续发展进程。放眼未来30年上下，大郑州都市地区的主体架构可以这样谋划。
2020年前后的大郑州都市区：在多年郑汴一体化发展与郑、汴新区建设的基础上，凭郑州航空港经济综合实验区与郑州都市区之强势，坚定不移地建设包括郑州与开封全域的“郑汴都市区”，打造中原经济区的“核心增长极”。
2030年前后的大郑州都市圈与都市带：在多年沿黄经济带开发建设的基础上，以城市新区与产业集聚区建设为契机，发挥郑州、开封、新乡、焦作四城联动的效应，建设“郑汴新焦都市圈”，打造中原经济区的“核心增长板块”;在多年陇海沿线开发建设的基础上，借中原副核心城市洛阳、准副核心城市开封与沿线工业城镇之力，发挥洛阳—郑州—开封工业走廊的产业优势，建设“郑汴洛都市带”，并沿陇海线向西向东延伸，打造中原经济区的“核心增长轴”。
2040年前后的大郑州都市连绵区：在多年中原城市群九市建设的基础上，充分利用在国家发展空间格局中的优越区位与已有的整合基础，发挥陇海—京广黄金大十字交叉的承东启西、联南通北效应，建设“中原都市连绵区”，打造中原经济区乃至中部地区的“核心增长区域”。
(作者系河南大学教授)
