省委、省政府根据党的十八大和十八届三中全会提出的“五位一体”总体布局和全面深化改革的指导思想，立足河南省情做出了打造“四个河南”和推进“两项建设”的重大战略部署。“四个河南”和“两项建设”相互支撑、紧密配合，前者明确了我省经济、文化、社会和生态文明建设的宏伟目标，后者提出了民主政治制度和党的执政能力制度建设的明确任务，“四个河南”、“两项建设”和“五位一体”总体布局高度契合，反映了全省上下对经济社会发展规律的深刻认知和全面深化改革任务的科学把握。“两项建设”既是我省改革发展总体事业的重要组成部分，又为打造“四个河南”提供重要的制度支撑和组织保障，我们必须充分认识其重大意义。党的十八大提出“要把制度建设摆在突出位置”，习近平总书记指出“把权力关进制度的笼子里”，“两项建设”正是贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和习近平同志指示的重要举措，是河南省推进未来改革发展，实现中原崛起、河南振兴的主要工作任务。这里所说的制度不仅是根本制度、基本制度，更包括了我省在经济社会发展和改革开放中形成的大量具体制度，如何搞好“两项建设”是一篇大文章，既需要顶层设计，又离不开各方面的积极协同，建立起高效的体制机制。下面，就“两项建设”问题谈几点思考。
一、“两项建设”要贯彻“于法周延、于事简便”原则
习近平总书记2013年6月18日在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”习总书记深入浅出、简明扼要地明确了制度建设的核心和要义，提出了评判制度建设好坏优劣的原则标准。我省“两项建设”应当遵从“于法周延、于事简便”的原则。
于法周延，强调制度建设要合乎规律和法理，做到法律意义上的完整、缜密，并增加制度体系的覆盖面和互补性，避免出现制度盲点。我省的“两项建设”，首先，要绝对服从党和国家的根本制度、基本制度以及宪法、各类法律法规及制度规范的要求，不能棚架，不能进行实用主义的解读和选择式运用，“两项建设”不能与之发生抵触或偏移，这是一个大原则。其次，深刻研究我省改革发展过程中的实际问题和制度需求，科学制定地方性制度规范，并不断补充和完善。要处理好严格服从党和国家法律法规和制度规范与紧密结合本省实际进行制度建设及创新的关系。
于事简便，强调制度建设在实践中要提高实施效率，切实发挥最大功能，尽可能简约、明晰、易理解、易执行，成本低，有效增强制度的针对性、操作性和指导性，减少制度负效应或被闲置等问题。“两项建设”中，要屏除为制度而制度、把制度复杂化或繁琐化、甚至假“制度”之名维护部门和个人不当利益等弊病，大力推行简易程序，优化改革发展的制度环境。
二、“两项建设”要树立以人为本、服务人民的理念
习总书记指出“把权力关进制度的笼子里”，“使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束”，深刻揭示了制度建设的目的和意义。制度建设在更大程度上的约束对象是干部、党员而不是群众，明确了制度约束谁、服务谁这两个基本问题，标志着制度建设理念的深刻转型，即制度为民、制度治吏。而且，这里说的是干部与党员，反映了党要管党从严治党、一体化推进规范国家权力与规范执政党执政权的要求。我省“两项建设”中，要切实树立以人为本、服务人民的基本理念。第一，每项制度的酝酿、起草、颁布等各环节都要深入基层、深入群众中进行调研，广泛听取群众意见和呼声，问计于民，汲取群众智慧。第二，各项制度要采取多种方式，利用多个载体，广而告之，为民所知，真正服务于人民群众的社会经济活动，万不能使其高高在上，脱离群众，更不能成为个别政府部门及有关人员掌握的特权。第三，各项制度的贯彻执行要时刻接受人民群众监督，使得制度得到普遍遵守，没有人可以超越于制度之外、凌驾于制度之上，真正做到制度面前人人平等。
三、“两项建设”要建立统一、务实、高效的体制机制
首先，要有科学的宏观顶层设计。党和国家的根本制度、基本制度的贯彻维护，各项具体制度建设的工作重点与相互协调等，都需要省委、省政府拿出总体规划和实施方案。制度建设一定要有前瞻性，要对本省经济社会发展的现状和前景有明晰把握，据此确立制度建设的总目标及阶段性任务。建立制度就是立法，要按照立法程序逐步完善制度的制定程序。要明确制度研究、制定和监督的执行机构。涉及全省政治经济问题的有关制度的制定必须由站位全省高度、超脱部门权力的相关机构来设计，由省委、省政府统一确定、颁布和解释，并督导其执行，具体职能部门只有执行的权力。涉及部门权力的制度，一般也不能由该部门自己来制定和解释，否则，难免为部门利益或个人利益所囿，带出其他方面的弊端。
其次，要充分发挥制度功效，确立制度权威。随着我省经济社会发展和民主政治建设的推进，对制度建设的重要性已经形成共识，各部门都出台了数量众多的制度规章。然而，有一些制度却难以得到真正贯彻执行，原因就在于这些制度或脱离发展实际，失去了执行价值;或太过原则和笼统，缺乏具体的明确规定，执行起来主观因素就显得很重。更多情况属后者，因为这样的制度给人们从各自角度理解和解释留下了过大空间。尤其是程序化制度如果没有很明确规定，实体化的制度也就很难落实。因为同样一项制度要求按照不同的运行程序来做，效果可能大相径庭。所以，需要根据制度在实际中的执行情况，不断进行矫正、补充、完善，加强针对性、操作性、指导性，保证制度价值，建立制度权威。
四、“两项建设”要注重系统整合，发挥整体功效
这些年来，我们在各方面都出台了很多制度，但如何从全省经济社会发展整体布局的角度，把各方面制度有机统一起来、连贯起来，形成科学完整的制度体系，成为当前十分紧迫的工作。制度只有统一起来，构成完善体系，才能更好地发挥整体效应。所以，要努力实现制度在更高层面的系统整合，建立起根本制度、基本制度以及各方面具体制度相互衔接、相互贯通、相互支撑的有机体系，增强制度体系的完整性与协同性。
要按照中央制度建设有关要求，结合我省实际，对现行制度进行全面梳理，认真做好废、改、立工作。对于实践证明群众认可、行之有效的制度，要予以坚持，并着力抓好落实;对于不适应河南经济社会发展要求，或与现行法规制度相抵触、不一致的，要予以废止;对于与新形势新任务要求不相适应的，要予以修订完善;对于制度缺位的，要抓紧研究建立新制度。通过努力，形成功效发挥充分、易于监督检查的完备的制度体系。这项工作需要省委、省政府统筹安排，也需要各部门各地方积极协同。
五、“两项建设”要注重制度宣传，强化执行力度
“两项建设”的重要任务之一是通过制度宣传使全省党员干部和人民群众全面深入地了解各项制度内容，在全社会范围内不断强化制度观念和规则意识。长期以来，有些制度形同虚设，或被曲解架空，而一些“潜规则”却大行其道，人情关系甚至腐败成为了经济社会活动的“润滑剂”，制度的严肃性、权威性、公信力受到极大挑战，很重要的原因就在于一些干部群众没有真正确立起制度观念。这既需要通过制度的执行来强化，也需要通过制度宣传教育来强化，时刻绷紧制度之弦，保持制度权威。而且，通过制度宣传教育，可以进一步优化执行制度的文化氛围和政治生态。
制度建设重在贯彻执行。任何实践证明好的制度都要一以贯之、坚持始终，通过有效形式考核执行效果，把制度落到实处。贯彻制度必须责任明确到具体的组织甚至个人。明确执行者、检查者，并建立相应的责任追究和奖励机制。充分发挥广大群众在制度执行中的监督作用。一项好的制度，必定是人民群众拥护的制度，也是人民群众获益的制度。所以，发挥群众在制度执行中的监督作用很重要，监督作用发挥好了，就能有效促进和保证各项制度得到更好的执行。
(作者系河南牧业经济学院公共管理系主任、教授)
