党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》描绘了全面深化改革的宏伟蓝图，提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。省委、省政府提出，要紧紧围绕实施国家“三大战略”，着力打造“四个河南”、奋力推进“两项建设”这样的改革发展总体布局，加快中原崛起、河南振兴、富民强省进程，让中原在实现中国梦的进程中更出彩。办好中国和河南的事情，关键在党;实现我们的奋斗目标，关键在于加强和改善党的领导，提高党的领导水平和执政能力，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保改革发展取得成功;而提高党的执政能力，则关键在于加强和完善制度建设。
一、制度在国家与社会治理中的功能和作用
制度，是为了满足人类基本的社会需要，在各个社会中具有普遍性，在相当一个历史时期里具有稳定性的人类社会活动的规范体系;制度，是社会为适应其需要用合法形式建立起来的大量规范的复合体，既包括总体社会制度，如资本主义制度、社会主义制度;也包括一个社会中不同领域里的制度，如经济制度、政治制度、文化制度、生态制度、党的制度;还包括人们具体的行为模式和办事程序，如学习制度、会议制度、考勤制度、奖惩制度、审批制度、决策制度、选人用人制度、责任追究制度，等等。简而言之，制度就是规定，就是社会成员必须执行的一整套强有力的刚性行为规范。制度经济学家认为，制度具备的功能作用是立体的、多维的，制度具有社会整合作用、社会保障作用、伦理教化作用、文化传承作用、利益分配作用、资源配置作用、信息传递功能、动力激励功能、行为预期功能、节约交易成本功能、保存和巩固社会发展成果功能等等。任何一种制度都不能单独存在，必须与其他不同层次的制度相互配合，形成一套行之有效的制度体系，才能充分发挥制度的功能与作用。
二、提高党的执政能力的关键是加强制度建设
首先，制度建设是党的建设系统工程中一项根本性基础性建设，是执政党建设的治本之策。体制问题、制度问题，是中国一切问题的根本。制度对执政党执政秩序的构建具有全局性的影响，起着长期的、整体的规范作用。制度经济学家常说，制度高于一切，任何一个与社会相悖的现象出现，其终极原因都应该从制度本身存在的缺陷中去寻找，而不应该仅仅从个人行为中去寻找，因为个人行为也是由制度所决定的，行为的无序与错乱从本质上反映出制度的不健全。1962年邓小平同志在扩大的中央工作会议上指出，我们党有一个好的传统，这就是有一套健全的党的生活制度。1965年他在《建设一个成熟的有战斗力的党》一文中，把在组织上建立高度民主和高度集中相结合的组织原则作为党成熟的标志之一。1980年在《党和国家领导制度的改革》一文中他又明确指出，制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，因此，必须引起全党的高度重视。我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。不是说个人没有责任,而是说领导制度、组织制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。习近平同志强调：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。”开展群众路线教育实践活动，要把制度建设贯穿始终。
说制度建设更带有根本性，是因为党的制度是在党的长期执政实践中形成并被全党所认同的，是党的行动准则和依据，是全党共同意志和共同利益的体现;说制度建设更带有全局性，是因为党的制度与党的各方面工作相联系，对全党具有普遍的约束力，制度的科学完善与否对党的工作和党的建设全局都会产生影响;说制度更带稳定性和长期性，是因为党的各项制度都是在实践中逐步形成并经过实践检验的，也是与党组织自身的性质、特点、目标和任务密切联系在一起的，对党的路线方针政策的贯彻执行起着保证作用，一经形成，便不能轻易变动。这三大特点，凸显了加强党的制度建设的必要性和重要性。
其次，加强制度建设是提高党的执政能力的根本保证，是适应新形势完成新使命的迫切需要。政党治国理政的模式，从治理手段看通常可划分为两大类型：一是政策主导的治理，这种治理模式通常难免带有浓厚的人治色彩;二是民主法治主导的治理，这种治理模式实际上就是科学制度主导的治理，就是建立在科学化、民主化、法治化根基之上的政党的科学执政、民主执政、依法执政。中国共产党是中国政治体制的核心，在政治体制的各个方面和各个环节、各个层面，都处于核心的领导地位，既控制着从中央到地方各级政府的权力，也控制着经济、社会、军事、司法等各个领域的权力，决定着政府政策的制定和执行、所有干部的选拔和任用以及社会成员的政治价值观念等。一定意义上说，中国共产党已经远远超出了一般意义上政党的功能，它几乎具备了国家机器的全部职能。党的执政能力问题，归根到底是完善制度提高强党兴党的制度化水平的问题，归根到底是依靠制度提升国家治理能力的问题。因为，党的执政能力、执政成效如何，在很大程度上取决于党的领导体制、工作机制和各项制度的科学性和合理性。健全的、科学的、合理的体制机制和制度，能够合理划分执政党各级组织的职能，明确工作程序和要求，明晰执政活动的责任归属，使党的执政资源的各类要素实现有效配置，从而提高党的领导水平和执政能力;反之，难免会造成无序和混乱，阻碍执政资源的优化配置，引发执政活动中不必要的扯皮和摩擦，最终降低执政的效率与效益。因此，提高党的执政能力，必须增强制度意识，强化制度建设，使党的一切活动都依靠科学的制度与民主的制度来规范，保证党的事业的健康发展和各项工作的和谐、高效运转。
当前，世界多极化、经济全球化、文化多元化、社会信息化深入发展，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化不断推进。就河南省而言，一方面，河南经济社会发展取得显著成绩,呈现出中原崛起的良好态势，另一方面，人口多、底子薄、基础弱、人均水平低、发展不平衡的基本省情尚未根本改变,发展中还存在一系列自身难以克服的瓶颈障碍,正处于爬坡过坎、转型升级的关键阶段。河南各级党组织的执政能力和工作成效如何，关系到河南的改革、发展和稳定，影响到让中原在实现中国梦的进程中更出彩的大局。要实现国家治理现代化这个总体目标，加快中原崛起、河南振兴、富民强省进程，必须坚持党的领导，党的领导必须符合国家治理现代化的总体要求，推进国家治理现代化必须提高党的执政能力的科学化水平，建立健全科学的制度体系，完善领导体制，创新工作机制，用制度来规范和调节各种关系，使一切活动都有制度可依、有制度可循，从而最大程度地整合执政资源，提高执政的效率和效益。
三、提高党的执政能力的制度建设
加强党的执政能力制度建设，核心是构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行制度体系，做到科学执政、民主执政、依法执政;重点是改革和完善干部选拔任用及考核评价制度，建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍;关键是健全和完善惩治和预防腐败制度体系，实现干部清正、政府清廉、政治清明，始终为人民执好政、掌好权;总的目的就是坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，坚决把权力关进民主制度、法治制度、监督制度等制度的笼子里。
(一)构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行制度体系。一是规范各级党政主要领导干部职责权限。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务，是健全各级党委内部议事机制的前提与基础。二是规范各级党委重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等重大事项决策的事前、事中、事后的相关规则和程序。要明确和规范党委全委会及其常委会的职责权限、议事规则、决策程序;坚持和完善党委全委会、常委会和书记办公会的工作规则，明确和规范党委全委会、常委会、书记办公会的职能与分工;常委会、全委会研究决定重大问题，要严格按照规定程序进行，防止和避免随意简化程序、颠倒程序，坚决反对个人独裁专断，搞家长制、一言堂，从制度上保障各级党委“谋全局、把方向、管大事”，确保各级党委作出及时正确的决策。三是完善科学民主决策的保障制度。要建立和完善舆情反映制度，建立和完善多层次多渠道的舆情反映网络，健全反映社情民意的服务平台，使人民群众的呼声和意见能够及时反映到决策层，做到舆情反映的制度化、经常化;要坚持和完善重大问题在决策前与民主党派、工商联和无党派代表人士协商的机制，做到重大部署公布、重大决策出台之前，同各民主党派、工商联和无党派代表人士以座谈会、通报会等形式沟通情况，征求意见;要健全和完善专家参与机制，重大决策听取和征询专家、学者的意见和建议，切实增强决策的科技含量和智力支持，从制度上保证决策的质量和效率，提高决策的科学化、民主化水平。四是确保决策的执行力。对会议决定的事项，要明确每项决议的执行者和监督者并向社会公开，决议执行的情况或结果，要及时向群众通报、接受群众评议，杜绝暗箱操作现象，杜绝执行力软化、弱化现象。对决策执行中群众不满意的地方，要切实整改，做到权力的执行在群众监督下进行，确保各项决策执行坚决有力。五是强化监督有力的制度规范。要强化上级对下级的监督、同级人大政协监督、社会团体监督、媒体监督和网络监督，建立部门配合协作的联动机制，提高监督的整体效能。要明确监督的职责、内容，监督不力应承担的责任。要通过建章立制，使各级纪检、监察、检察、审计、人大、政协等监督权力运行的职能机构形成一个有机统一的整体，建立信息共享和沟通互联机制，在制约和监督权力运行上形成联动机制，提高监督制约的整体效能，切实做到监督有力。
(二)改革和完善干部选拔任用及考核评价制度。提高党的执政能力，坚持和发展中国特色社会主义，关键在于不断深化干部人事制度改革，建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍，形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力的干部人事制度。一方面，要切实坚持党管干部原则，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持德才兼备、以德为先，坚持注重实绩、群众公认;扩大干部工作民主，提高民主质量;全面准确贯彻民主、公开、竞争、择优方针，完善公开选拔、竞争上岗等竞争性选拔干部方式，提高选人用人公信度，解决好选人用人人民群众真正当家做主、党管干部真正体现群众意愿、组织任命真正得到群众公认等重大问题。另一方面，要切实改革和完善干部考核评价制度，促进各级领导干部树立正确的政绩观，推动经济社会科学发展。要突出政绩考核的科学发展导向，使考核由单纯比经济总量、比发展速度，转变为比发展质量、发展方式、发展后劲，引导各级领导班子和领导干部牢固树立“功成不必在我”的发展观念，做出经得起实践、人民、历史检验的政绩;要制定违背科学发展行为责任追究办法，对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，给国家利益造成重大损失、损害群众利益造成恶劣影响、造成资源严重浪费与生态严重破坏、盲目举债留下一摊子烂账的，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分。
(三)加强反腐败体制机制创新和机制制度保障。“国正天心顺，官清民自安。”自古至今，官廉则政举，官贪则政危，吏治清明则经济繁荣、国力强盛、人心安定，吏治腐败则尔虞我诈、遍地烽火、民不聊生。“党的执政基础最容易因腐败而削弱，执政能力最容易因腐败而降低，执政地位最容易因腐败而动摇。”坚决反对腐败，提高拒腐防变和抵御风险的能力，防止党在长期执政条件下腐化变质，是必须抓好的重大政治任务。一是要严厉打击、严厉惩治一切腐败分子。要坚持不懈地纠正“四风”，始终坚持以零容忍态度惩治腐败，始终坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，抓早抓小，始终保持对腐败分子的高压态势。二是要不断完善顶层制度设计，堵塞一切可能出现的腐败漏洞，真正做到惩防并举、标本兼治、综合治理、注重预防。要依法公开权力运行流程，大力推行阳光党务、阳关政务，让广大干部群众在公开中监督，促进权力规范运行;群众举报是有效打击腐败的有力武器，群众举报的行为与积极程度同遭受到打击报复的可能与程度成反比，要进一步完善保护举报人合法权益的法律制度，进一步加强和改进巡视工作，畅通人民群众举报和监督渠道，最大限度地降低投诉和举报的成本与风险，增强群众反腐的积极性;要健全反腐败领导体制和工作机制，加强各级党委对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，改革党的纪律检查体制，保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性，落实党委的主体责任和纪委的监督责任，改革和完善各级反腐败协调小组职能，切实解决好反腐败机构职能分散、形不成合力以及一些腐败案件难以坚决快速查办等严重问题;要切实加强组织管理，切实执行组织纪律，严格落实责任，严格追究责任，坚持有纪必执、有违必查，不能把纪律作为束之高阁的一纸空文，不能让制度成为只能吓唬人的纸老虎、稻草人，使纪律真正成为带电的高压线，使制度真正成为一只只真老虎。人人敬畏制度，人人履行责任，就会在全社会真正形成用制度规范行为、按制度办事、靠制度管人的良好机制，推动党风廉政建设和反腐败工作取得新的成效。
(作者系河南财经政法大学思想政治教育学院教研室主任、教授)
