面对资源约束趋紧、环境污染严重和生态系统退化的严峻形势，2012年，党的十八大报告提出了要大力推进“生态文明建设”，首次把“建设美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标，并指出推进资源有偿使用制度和生态补偿制度，是加强生态文明制度建设的一种新途径。
总体上看，随着经济发展、人口增长、城市化和工业化进程的加快，河南省经济的快速增长与资源大量消耗、生态破坏之间的矛盾日渐突出，特别是粗放型的经济发展方式加剧了人口与资源、环境的矛盾。针对河南省水资源短缺和水生态环境持续恶化的现状，按照科学发展观的要求, 全面实施可持续发展战略,在政府有效干预下，建立了流域生态补偿机制，取得了显著成效，加强了水生态环境保护工作，为全省的社会经济和谐发展提供了一定保障。但是，流域生态补偿机制在实际运作过程中仍然存在不少问题，需要进一步完善。
一、流域生态补偿基本情况和运作成效
自2009年起，河南省政府先后出台了《河南省沙颍河流域水环境生态补偿暂行办法》、《河南省海河流域水环境生态补偿办法(试行)》以及《河南省水环境生态补偿暂行办法》等政策，对流域生态补偿的原则、范围和补偿资金使用做出了明确规定，增强了生态补偿政策的可操作性，至2012年，全省共扣缴生态补偿资金21676.92万元。经过近几年的努力，河南省流域生态补偿取得了显著成效。
(一)工业水污染源得到了有效控制，水生态环境得到改善。2009年，对全省造纸、电镀、制药、合成氨和硫酸企业实施深度治理，治理企业总数达到了301家，提高了造纸、皮革、印染、化工等水污染严重行业的建设项目环境准入标准。2009-2012年，工业废水排放从36222.2万吨增至40783万吨，得到了有效的控制，饮用水源地、跨省界、市界断面水环境质量明显改善。仅仅以河南省沙颍河流域为例，自《河南省沙颍河流域水环境生态补偿暂行办法》实施后，2009年沙颍河流域COD消减了3308.78吨，NH3-N消减了13524.52吨;贾鲁河陈桥断面、摆渡口断面和大王庄断面的COD浓度分别降低了0.77 mg/L、0.74 mg/L、2.29mg/L，NH3-N浓度分别降低了7.99 mg/L、6.49 mg/L、7.02 mg/L。
(二)环保基础设施日趋完善。2009年全省已经投入运行城市污水处理厂140座，建成总规模达600.05万吨/日;到2012年，正式投入运营城市污水处理厂达153座，建成总规模达679.25万吨/日;“十二五”期间，将新增污水配套管网4535.7公里，新增污水处理规模353.3万吨/日。
(三)环保执法力度得到加强。自2009年起，全省加大了执法监管力度，开展城镇污水垃圾处理厂(场)、重点工业污染企业监管等专项执法活动，强化污染源自动监控系统监督检查，全省共依法查处纠正环境违法行为4300多起，立案1929件，下达处罚决定1731件，罚款金额4917.96万元，挂牌督办和列入环保“黑名单”70家，严厉打击环境违法行为。
二、存在的主要问题
虽然河南省流域生态补偿取得了一定成效，但是总体上还处于初级阶段，流域生态补偿还没有真正体现出流域生态服务价值，并非完全建立在市场机制的基础上，无论在流域生态服务科学评估还是技术操作层次上，都有待于提高与完善。
(一)流域生态系统服务科学评价问题。流域生态系统服务价值评估是制定流域生态补偿标准的依据，但是在先后出台的《水环境生态补偿暂行办法》中，补偿标准的确定是，运用污水处理厂的污水处理成本，根据污染因子的超标倍数，核算满足不同的水质责任目标下的水生态系统恢复成本，作为扣缴生态补偿资金的依据。该补偿标准远远低于流域生态系统服务价值，并且污水处理厂样本选择过程中也存在诸多问题(样本的大小、地区空间差异等)，加上当地的经济发展差异，未能体现补偿标准的空间差异性。
(二)流域生态补偿政策的设计问题。目前，河南省流域生态补偿实践过程中，参与的主体是市级单位的政府，当地的企业和农户未参与到生态补偿实践中，对生态补偿机制的认识有一定局限性，“污染者付费，受益者补偿”的原则未被广大群众接受。补偿资金来源单一，主要是地方财政，没有其他社会资金参与，给地方政府带来经济压力，生态补偿的持久性面临着一系列的问题。
(三)水污染现象不容乐观。虽然流域生态补偿政策实施后，河南省四个流域干流水质污染基本上好转，但是，二级及以下支流水质跨界污染的现状并没有得到有效控制，污染源来源由过去的工业点源为主转为工业点源、农业面源和生活垃圾污染共存的局面，上下游地区经济发展与流域生态环境保护的矛盾依然十分突出。
三、对策及建议
经济与资源环境协调发展、人与自然和谐相处是社会和谐的重要标志之一。建立生态补偿机制，是构建和谐生态的关键，通过建立生态补偿机制，为生态保护者提供政策支持和稳定的资金渠道，真正实现生态环境保护与建设投入的制度化和市场化。针对河南省流域生态补偿实践存在的问题，特提出如下的对策及建议。
(一)完善生态补偿的政策措施，逐步加大生态补偿力度。要进一步完善公共财政体制，着力调整优化财政支出结构，逐步加大财政转移支付中的生态补偿力度，加快形成省、市、县三级财政合力支持生态补偿和生态环境保护的格局。同时，要充分发挥民营经济发达、社会资本雄厚、市场化改革推进比较早的优势，积极探索市场化的生态补偿模式，引导社会各方参与环境保护和生态建设，推进生态环境建设。
(二)增强流域生态补偿标准制定的科学依据。流域生态补偿标准制定是流域生态补偿机制的关键技术和难点所在，流域生态服务价值评估是生态补偿标准制定的科学依据。目前，还没有公认的补偿标准的科学核算方法，因此，根据河南省流域生态补偿标准存在的问题，进一步完善流域生态服务价值评估方法，如非点源污染的核算问题。
(三)加强公民环保素养教育，构建公众水环境地理信息系统。充分利用网络、电视等公共渠道，加强生态文明宣传教育，增强全民节约用水意识、水生态环境保护意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。积极开发基于网络地理信息平台、触摸屏产品和基于手机等平台的公众参与地理信息系统，发挥公众对水污染的监督作用，为普通公众提供一个民主决策环境，进而增强作为社会成员的主人翁责任感和民主意识。
(作者系郑州大学水利与环境学院讲师)
