近年来，平安建设更多地出现在高层视野中，“化解社会矛盾”、“破解社会难题”、“ 推进国家治理体系和治理能力现代化”越来越受到各级政府的关注。社会治理成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，按照中央的新要求，加强平安建设，全面提高社会治理科学化水平，将全面纳入今后我国经济社会发展规划，成为实现党和国家长治久安的重大战略。这就使平安建设不仅成为加强社会建设的重要组成部分，也成为实现科学发展的重大战略部署。在这样的大背景下，做好平安河南这篇大文章，对人口大省意义重大。
平安河南最基本的含义就是百姓安居乐业、社会稳定和谐，所以平安河南总体上属于社会学范畴，在五大布局中可纳入社会建设领域。
当前，我国经济社会形势的一个突出特点，就是经济持续快速发展、政治保持总体稳定、社会问题多发凸显。既是“黄金发展期”，又是“风险高发期”，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题比较突出。社会建设滞后于经济建设，社会治理又滞后于社会建设，由此带来了很多社会矛盾和问题。从河南的情况看，社会管理面临的挑战，主要体现为六个加大：
一是社会治理多元治理格局难以有效运行，各级政府社会管理的任务进一步加大加重。十六届四中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”十六字社会管理格局，是对我国多年来社会管理实践的科学总结，符合我国现阶段社会管理的客观要求。但目前很多地方政府依然是社会管理的唯一主体，包揽所有社会管理事项，越位、错位、缺位问题突出，社会管理多元治理格局难以有效运行。
二是“社会人”与流动人口大量增加，社会管理压力加大。目前在城市就业的总人口中，“单位人”由过去的95%下降到现在的25%左右，单位的管理职能在弱化，而社会的管理职能又没有有效地对接和完善，对“社会人”与流动人口的管理出现了大量的盲区和盲点。河南是人口大省，也是流动人口大省，目前全省流动人口已达到2500万人，每年以10%的速度增长。流动人口带来的社会问题诸如家庭性迁移、计划生育、就业、社会保障、子女教育、社会管理等等，日益突出。
三是改善民生的任务进一步加大。河南总体上仍然是一个欠发达省份，人均发展水平和人均公共服务水平较低，改善民生任务繁重。全省在岗职工年平均工资比全国低5379元，居全国第23位;城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别比全国低2803元和3460元，居全国第16位和第17位;全省还500万左右的城乡低保人口、500多万农村贫困人口，每年还有一定数量的因灾因病返贫人口;社会事业欠账较多，全省小学和初中的生均预算内教育事业费分别位居全国倒数第1位、倒数第2位。就业压力很大，城镇每年需要就业的劳动力有200多万，农村还有l200多万劳动力需要转移就业，而全省城镇每年新增就业岗位仅有l00多万。同时，住房保障、城市交通、就医、社会稳定、环境保护等一些与人民群众切身利益密切相关的民生问题将日益凸显，改善民生工程任重道远。
四是社会治安管理压力加大。一方面是社会发展进入矛盾多发期，社会矛盾叠加特征凸显，征地拆迁成为社会冲突主要诱因;另一方面，诱发和滋生违法犯罪的因素仍然大量存在，特别是犯罪的组织化特征日趋明显;其三，刑释解教人员、社会闲散青少年、精神病患者、吸毒人员等特殊人群数量大、管控难，对社会造成现实危害。
五是公共安全形势严峻，食品安全、安全生产监管压力加大。安全生产形势显然有了明显改善，但食品安全、环境安全成为社会关注的焦点。
六是社会管理的盲点难点增多。如一些城中村、城乡接合部成为社会服务管理的盲区，流动人口的动态管理问题、对虚拟社会的管理问题等等。
针对上述情况，中原经济区建设要做好平安河南这篇大文章，应着重从以下五个大方面入手：
一、把加强社会建设摆在更加突出的位置
近年来，中央在一系列重要文件和领导人的重要讲话中，都反映出一个重要的政策导向，就是当经济建设达到一定水平之后，应该把社会建设摆在更加突出的位置，提高社会建设在国家发展战略中的地位。中国已经进入到社会建设的新阶段，新阶段的任务，是要在继续抓经济建设的同时，重点进行社会建设，抓好社会管理。据此，第一，社会建设位置要前移，把社会建设排序由目前的第四前移为第二。即经济、社会、政治、文化、生态，这样就理顺了，这也符合我国现代化事业实践运行的逻辑发展，经济建设达到一定水平之后，就应该重点进行社会建设，然后是政治建设、文化建设和生态文明。第二，要像当年国家进行经济建设，组建国家计划委员会那样，组建一个社会建设工作委员会。社会建设工作委员会的任务主要就是对整个社会建设进行宏观协调统筹，规划、组织、调控，使各项社会建设工作有序有效地进行。2007年北京市建立了社工委和社会建设办公室，2009年上海也建立了相应的组织机构，已经做了很多工作，也很有成绩。社会建设是一项庞大的系统工程，推进社会建设、创新社会管理要有组织保证。
二、要解决好新型城镇化进程中的一些突出问题
(一)妥善处理好“两新”关系，即新型城镇化与新型农村社区的关系。河南省《十二五规划纲要》和九次党代会报告把新型农村社区建设视为统筹城乡发展的切入点和五级城镇化体系末端，经过几年的实践证明，这个定位超越了河南发展阶段，偏离了我省实际，不易在新型城镇化进程中全面实施。
1.不符合当下中央精神。2013年中央一号文件，即中共中央 国务院《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》中明确指出：“农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿，经村民会议同意。不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。”中央一号文件的指向非常明确，不是空穴来风。
2.超越了河南发展阶段，不符合我省省情。根据我省现实情况，一方面，确实有不少地区经济条件较好、公共基础设施比较完善，或二、三产业比较发达，其基本定位可直接纳入城镇体系，或作为城镇化体系的末端;另一方面，一些经济和产业条件尚不成熟地区，新型农村社区可定位为城乡之间的过渡形态，而不是真正的城镇体系的环节;第三种情况是一些欠发达地区根本不具备条件的，可依然保持原有的乡村格局。所以，把新型农村社区纳入城镇化体系，这一基本定位是不准确的，不符合我省基本省情，在实践中会出现盲动、偏激、和“一刀切”倾向。同时，新型农村社区建设是一项复杂的系统工程，涉及城乡体制转换、集体资产改制、土地流转、建设资金、农民就业、社会保障、社区管理和农民权益等重要问题，在一系列体制路障和现实难题没有破解之前，新型农村社区建设实际上是难以为继的。
3.不符合广大农民利益。十八届三中会全《决定》提出，“赋予农民更多财产权利。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。新型农村社区把农民宅基地收了，农民通过住房增加财产性收入渠道就一次被堵死了，这种做法既不符合当下中央改革精神，也侵害了农民利益，同时也会留下不稳定的隐患。
新型城镇化是一个长期的自然历史过程，并非是一个简单的“人地集中”的空间位置的腾挪和居住环境的变动，如何妥善处理好农民的土地流转、就业、社会保障等问题，使农民能够真正“搬得进、留得住、富得起”，是衡量一个社区建设质量的重要指标。如果社区居民的长效利益无法保障，若干年后新型农村社区将会成为新的社会矛盾的爆发点。
(二)把实现常住人口市民化作为城镇化的首要任务。 李克强总理在报告2014年政府工作重点时指出，将推进以人为核心的新型城镇化，着重解决好现有“三个1亿人”问题，包括促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。中央城镇化工作会议把实现常住人口市民化作为城镇化的首要任务，抓住我国城镇化主要矛盾的难点，也为今后推进城镇化指明了工作重点。
2012年我国城镇化率已达52.57%，与世界平均水平大体相当，但户籍城镇化率仅为35%左右，意味着2亿多农民工及其随迁家属处于“半城镇化”状况(我省大约有1600万以及越来越多农民工市民待遇问题有待解决)，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，市民化进程滞后。他们既不属于农村也没有融入城市，游离于二元结构之间，有专家称之为三元结构。所以中央把这2亿多农民工及其随迁家属市民化作为城镇化的首要任务。由于历史欠账和财力所限，城镇化应首先解决存量问题，随着制度的完善和财力的增加，再逐步增量问题。
1.加快户籍制度改革。户籍制度改革是社会关注的焦点，是城镇化过程中的难点，也是实现农业转移人口市民化的一项重大举措。户籍制度改革的难点主要体现在三方面：一是户籍上附着的利益较多，需要逐步剥离。二是城乡之间、地区之间、城市之间的差别较大，需要合理引导。三是各类群体的诉求不同，需要统筹兼顾。针对这些问题，加快户籍制度改革，必须把握一些重要原则：一要尊重意愿，让群众自主选择，不能把农业转移人口“拉进城”、“被落户”。 二要分类实施。党的十八届三中全会再次明确未来户籍改革思路，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”户籍制度实行分类控制。三要有序推进。遵循城镇化发展规律，优先解决存量，有序引导增量。既要积极、又要稳妥、更要扎实，不刮风、不冒进、不搞运动。
目前，需要与加快户籍制度改革同步，抓紧建立和完善三项制度：一是建立城乡统一的户口登记制度，取消城乡居民的身份差别，为消除城乡壁垒、推进城乡发展一体化创造有利条件。二是建立实施居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决好暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题;建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道;三是健全实际居住人口登记制度，建设和完善覆盖全国人口的国家人口基础信息库，为跨地区人口流动服务和管理提供支撑，努力做到人口流动到哪里，服务和管理就跟进到哪里。
2.增强改革的系统性、整体性、协同性。新型城镇化本质上不是一个经济问题，而是一个改革问题，通过推动包括户籍在内的一系列配套改革，实现农民的真正市民化。城镇化要解决的，不仅仅是农民进入城市，成为市民，更是打破这种身份的严格界限，废除身份等级，使中国社会从一个传统社会进入现代社会。没有城市户籍、未能均等地获得相应基本公共服务的农民工，已经是城镇就业的主体。作为劳动力供给主体的农民工，尚未能够充分享受基本公共服务，
3.把充分转移就业作为推进新型城镇化优先发展的目标。人随着就业走，就业随着产业走，这是一条自然而然或称内生型的城市化发展道路。不管是发达国家的城市化路径，还是我国改革开放以来的城市化路径，均没有主动去创设城市化的模式，基本上遵循的是人随着就业走，就业随着产业走的自然路径。即使是一些大城市或地方一直执行有条件的限制发展战略，并对外来人口实施诸如户籍、购房、子女入学等限制政策，但依然阻挡不了农民进城的热情，原因就在于城市劳动生产率要高于农村。城市的本质是人口与产业的集聚，大城市的资源配置水平更高，大城市对人们的吸引力更大，因此，推进新型城镇化，促进农民就业转移，必须遵循人随着就业走，就业随着产业走这样一条内生型的发展道路，把充分转移就业作为推进新型城镇化优先发展的目标。
城镇化前提是解决就业，生产方式不发生转换，仅仅是居住方式发生转换的城镇化也是没有意义的。城镇化是工业化和现代化的结果，讲工业化还不够，其实服务业也能把人聚集到一个城市。西方在工业化过程中，他的城镇化实际上走的是大中型城市卫星城的模式。大中城市、卫星城，其最主要特点是能够聚集产业，最重要的就是这个城市形成以后不会空洞化，它能不能聚集产业。这个产业包括第二产业和第三产业。大中城市有产业聚集效应，所以，城镇化的规模和速度，不能人为推高，使城镇真正成为人们的安居之处、乐业之地。这方面还有大量工作要做。
城镇化很大的一个作用，就是把很多产业都集中在某个区域，发挥规模优势和集聚效应。城镇化目标的实现，必须是产业发展的结果，如果没有产业的发展，农村人口到了城镇，就没有就业，城镇化则将造成社会、经济发展的负担。因此，尽管城镇化给我们的经济发展带来了很多投资和提升竞争力的机会，尽管说新型城镇化是经济增长的新引擎，但在对待这个问题，不能拔苗助长，必须在经济发展和产业发展的基础上来发展，只有工业化水平超过城镇化发展水平，城镇化具备加快发展的经济基础，才能水到渠成。
解决农民城镇化问题必须坚持产业主导、市场在前、就业为先的原则，避免出现有城无市场、无产业问题，城市扩容要以产业扩展和提升为前提。一是推进工业园区、产业集聚区的发展，提供更多的就业岗位。二是大力发展现代服务业，扩充就业容量。三是利用“阳光工程”、“雨露计划”等培训载体，大力开展农民进城劳动技能培训，满足进城务工需求。
4.新型城镇化进程中的社会体制改革要防止碎片化，增强改革的系统性、整体性、协同性，体制改革不到位，城镇化步伐宁可慢些，也要好些。从国际一般经验来看，发达国家以及新兴工业化国家或地区完成农村劳动力向城市转移就业经历了一个长期的历史过程。如果以农业劳动力比重从75%降低到10%左右为标准，英国大致用了300年，法、加、美、日等用了100年左右，德国用了80年。而从整个历史过程来看，在经济发展的起飞阶段，这些国家或地区主要依靠工业的高速发展来解决农村剩余劳动力转移就业问题，而在经济发展的后期阶段，主要依靠第三产业吸纳就业。近些年来，多数经合组织国家的第三产业就业人口在总就业人口中的比重基本都超过了60%，2006年，美、德、日三国的这一比重分别达到了77.7%、67.8%和66.6%，其中，农村剩余劳动力占了相当大比例。
同时，各国政府还把清除劳动力转移就业的制度障碍作为一项长期工作来做。例如，英国在促进农村劳动力向城市转移就业方面，仅法律制度就出台或修改了《济贫法》、《定居法》、《贫民迁移法》、《贫民迁移法(修正案)》、《联盟负担法》等，经历了一个漫长过程。
当前，城镇化已成为我国今后较长时期内最重要的一项发展战略，也是未来拉动内需最大的动力所在。河南目前的城镇化率是42%，按照年增长1.7%左右的速度，10年后即使城镇化率达到60%以上，仍然要有几千万人生活在农村。同时，目前农民转移就业依然面临着如户籍、土地、财政、就业、教育以及社会保障等多方面的体制路障，能否在推进新型城镇化进程中不断清除相关制度障碍，为农村劳动力转移提供强有力的政策支撑，依然是今后城镇化进程中需要着力破解的主要难题。
城镇化是经济、政治、文化、社会、生态共同协调发展的结果。与其说城镇化是经济发展的原因，不如说是经济发展的结果。现实表明，违背农民的主观意志而将城镇化强加于他们身上，在不进行相关制度改革的前提下强调城镇化，很可能加剧社会矛盾，对社会稳定造成不利影响。
5.改革和完善农村土地制度，畅通农民转移就业的退出机制。那么，城镇建设用地从哪来呢?中央城镇化工作会议提出，要严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。同时强调，耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。
中央的态度十分明确，耕地的红线是不能触碰的，腾挪的空间要通过土地集约化来实现，在总量控制的前提下，着力提高城镇建设用地利用效率。换句话说，未来城镇化的过程，一定是土地集约化的过程。
十八届三中全会对农村土地制度改革作出了全面部署，有许多创新和突破，推进农村土地制度改革的基本出发点是为了增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村圈地。农村承包土地有三权，包括集体所有权、农户承包权、生产经营权。
首先，加强保护农民工在农村的承包地经营权。这是最基本和最起码的要求。由于农民工流动性较强，在未取得稳定职业和在城市定居的情况下，农村土地依然是农民工最终的退路和保障。因此，必须保障他们的土地承包权，使得他们在城乡之间双向流动中进退有路，防止他们因失去土地而沦为流民。十八届三中会全《决定》提出，“赋予农民更多财产权利。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。印度和拉美一些发展中国家在城市化过程出现了严重贫困问题，主要原因之一就是农民在涌向城市过程中失去了土地保障。
其次，进一步建立健全农村土地流转制度，促进农村土地的科学合理流转。要重点健全农村土地承包经营权流转合同制度、农村土地承包经营权流转程序制度，积极探索政府主导、市场运作的中介流转模式和土地承包经营权流转风险规避制度，实行资质制度，推动土地承包经营权流转中介组织发展，在保证土地流转的公开、公平、公正的同时，提升土地流转的应急能力与化解风险的能力。
再次，深化改革农村土地征用制度，保障失地农民合法权益。要遵守公益性和经营性建设用地严格界定的原则，规范政府强制征地范围，规范土地征用行为，健全土地征用机制;严格按照同地、同价、同额补偿的原则，完善土地征用程序和补偿机制，积极探索农村土地直接进入城市土地一级市场的试点工作，以市场价值为依据，实行公平补偿;严格遵守全面保障农民利益的原则，积极推进土地承包纠纷调解仲裁工作，加大查处违法调整、收回农民工承包地和强迫流转承包地等行为。
最后，探索建立农民工土地退出机制，保障进城落户就业农民工家庭的资产收益。在进一步扩大农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权处置权的基础上，积极鼓励农民工对这些资产进行折价入股，带股入城;或保留土地承包权，依法流转;或在自愿基础上深入探索多种方式，如“以土地换保障，以宅基地换住房”等，自由合法转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等，以彻底解决农民工转移就业的后顾之忧。
三、全面提升人口大省社会治理科学化水平
“推进国家治理体系和治理能力现代化”已全面纳入今后我国经济社会发展规划，成为实现党和国家长治久安的重大战略。社会治理战略地位提升，对人口大省的河南实现科学发展的指导意义尤为重大。
(一)进一步完善社会治理格局，更加注重发挥社会组织的协同参与作用。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的十六字的社会管理格局中，党委领导是根本，政府负责是关键，社会协同是依托，公众参与是基础，四位一体，有机联系，不可分割。但目前的问题是政府包揽过多，越位、错位、缺位问题突出，社会组织和公众作用没有充分发挥，社会管理多元治理格局难以有效运行。这就要求，一方面，政府要加快职能转变，从更多的经济活动转向社会公共服务，通过政府“瘦身放权”，为社会组织发挥作用开辟更大空间。另一方面，要充分发挥社会组织的社会管理功能。创新社会管理，实质上是政府依托社会组织与公众良性互动共同促进的过程。社会组织的健康发展是现代社会的一个重要特征。充分发挥社会组织的作用，既是创新社会管理的内在要求，也是政府减轻压力、实现服务职能转变的有效路径。北京已经放开四类社会组织登记(工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类，这四类涵盖了全部社会组织的95%)，这四类社会组织无须“挂靠”主管单位，可直接到民政部门登记注册。创新社会管理，必须制定和出台各项扶持政策，为社会组织发挥作用创造良好有体制环境。
(二)注重源头治理，及时预防和化解社会矛盾。一是推动关口前移。建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制，对涉及群众利益的重大工程、重大政策，把社会风险评估作为政府决策的必须程序。二是建立基层大调解工作体系。现在社会矛盾触点多、燃点低、成因复杂、处理难度加大，花钱买平安不能标本兼顾，许多矛盾体现出明显的“体制性”特征。所以要建立大调解工作体系，以人民调解为基础，加强人民调解、行政调解和司法调解的衔接联动，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态。三是完善信访工作机制。探索信访代理制度，在区县构建信访代理工作的“三级平台、四级网络”，方便群众维权。
(三)注重解决当前社会管理的盲区和薄弱环节。一是进一步加强对流动人口服务管理，建立健全流动人口动态管理机制，完善实有人口全覆盖管理和服务机制，逐步实现居住地管理和服务，促进来豫人员融入河南。二是强化食品安全、安全生产和公共安全全程监管，进一步提高城市安全水平。三是加强虚拟社会管理，建立网上网下一体化管理体系，完善网上舆情引导机制，第一时间回应社会关切。四是进一步加强对城中村、城乡接合部社会服务管理。对于这些薄弱环节，社会管理要及时跟进、有效应对，全面提高社会管理科学化水平。
四、要把民生建设作为平安河南出发点和落脚点
中国在社会转型过程中，社会层级结构发生了巨大变化，在新的利益群体和阶层逐步形成的同时，传统的两大阶级即工人和农民却在整体被弱化和边缘化，这种现象必须引起高度的重视。打造平安河南工作重心要下移，要把更多的人力、财力、物力用于他们的生存和发展，当前尤其要更多关心城市下岗职工、进城务工人员和失地农民这三类社会困难群体，切实帮助他们解决生存和发展中的实际问题，有效缩小同其它社会阶层的实际差距。
五、要建立公正、高效、权威的司法
当前社会矛盾化解的问题、群体性事件问题，包括上访问题处理得不好，我认为存在的最大问题是司法权威不足。现在因为为稳定而稳定，使得在一定程度上丧失了司法权威。司法权威不足，法律至上就是一句空话。国家权力架构中有三个权力，即立法权、行政权和司法权。立法权是解决你应该有哪些权利，即应然的权利。行政权要保障应然权利的实现。如立法规定公民有受教育权，那么行政要给我办学校，搞义务教育，政府要给我免除学费，但是政府也只是提供学校，至于你能不能上学校，怎么上学校，这不是政府要办的。还有就业是你的权利，政府只是给你提供就业的机会，就业的渠道，并不保证你就业，你就业不就业是靠你的本事去竞争的。所以立法权和行政权是普遍权。而司法权不同，司法权涉及的是每个人的权利。司法权与老百姓息息相关，老百姓看得见，体会得到。司法是最能体现法律权威的。所以讲法律至上，首先是司法至上，司法权威有了，老百姓看得见这个权威作用了，就相信你这个法律了。我们这几年来司法权威一直没有解决好。司法改革是一个过程，我们现在要解决的只能是在现有体制框架内能解决的问题，体制上的问题我们还没有触动。严格地说司法体制有三大弊端，即司法的地方化、司法的行政化、司法的非职业化，这三大弊端现在一个也没触动。地方化没有解决，行政化、非职业化是越来越强。因此，在社会治理过程中，应当以树立司法权威和司法公信力作为突破口，在公民中确立司法神圣的意识，切实维护司法人员的合法权利，确保司法裁决得到高效执行。应当取消所谓“涉讼上访”，依法通过再审程序纠正冤假错案，对再审条件、次数和期限做严格限制，以维护司法裁判的安定性和权威，防止司法资源的重复浪费。必须深化司法体制改革，着力提高司法人员的道德标准和司法能力，规范司法行为，提高司法廉洁性。
(作者系省社科院社会学所所长、首席研究员)
