人治和法治的根本差异，是人说了算还是法说了算。构建法治社会，建设法治国家首先是解决制度设计问题，而监督制度是亟需解决的，更是绕不过的。中国社会监督种类最多，而成效并不理想，原因是我们权力监督机制错位：权力之间应该是相互制约，而不是单方面监督。对公权力真正的监督应该是权利，即民众的监督。
一、问题的提出
“监督”在中国，林林总总，名目繁多。其中突出的有，人大监督(在我国叫立法或权力机关监督);检察机关法律监督;行政监督;司法监督;政党监督;舆论监督;社团监督等等。
总之，目前我国监督多，但效果不佳。“差”的表现是：一是监督工作实务表明，监督制度呈现制度失灵状态;二是公众的满意度低;三是国际组织的评判，透明国际及世界各地的权威的评判组织的评判不理想。
二、提出的问题
(一)中国的监督制度设计出了问题。上述现象出现的关键，是监督制度到底应该怎样?为什么执政党监督以及其他监督会失灵，这就有必要从源头上探寻监督的一般理论。在“权力”的理论中，监督与制约是使用频率高的一对概念。“权力”到底应该是制约，或是监督，具体说，对“权力”，是用权力制约，或是用权力监督?
(二)监督还可作理论上的分类。监督与制约同为制度设计。监督的特点为单向性。易言之，只允许监督者监督被监督者，而不能反过来。从监督字面意义上也是说监督具有这种特征。例如，英语国家语境中，监督可以表述为“位居上方加以观察”，而中文语意则为“从旁督促察看”，两者相比，并无多大差异，都是具有单方面的行为特性。
(三)监督制度设计有先天缺陷。具体来说，为了解决监督者滥用权力问题又有必要设计出监督监督者的制度，以应对这种困局。但这样发展下去就陷入了一种理论上的怪圈。先是权力滥用需要设计出监督制度，但监督者在监督过程中也有可能出现权力滥用，这样又必须设计出监督监督者的制度。但后来的监督者再出现权力滥用怎么办?周而复始以至无穷，这从根本上违背了逻辑规律。
(四)与监督理论相比，制约具有以下特征：一是理论基础不同。“权力”制约以分权为前提，权力监督以“授权”为前提。很明显，在一个权力高度集中于一身的政体中，无所谓“制约”问题。唯有“分权”即将权力分作多个，才能谈得上相互牵制的问题，而权力监督是以“权力”的委托与被委托关系的基础上才能谈得上监督问题，没有授权就无法谓监督。二是运行模式不同。与监督相比，权力的制约是双向进行的，意思是说，你通过权力来牵制我，我也通过权力牵制你，通过相互牵制，相互制衡维护权力的有效使用。与监督的单向性不同，制约是双向的互动。
三、问题的解决
(一)正确理解公权力的来源。监督指明的对象是公权力，因为只有公权力才会腐败，因此应该先行解决公共权力来源问题。公共权力，亦称公权力，它是政府及一切行使国家权力的机构所掌握的权力。从其来源讲，它不能来自自身，因为政府以及公共部门自己无法给自己授予权力，它的权力来源只能是来自“私权”即公众的权利的让予。
以公诉权的产生为例。在人类社会产生以后，相当长的时间内，作为解决冲突的方式，是由公民个人私力救济，即自我通过力量实现自己的要求。人们又发现：单纯的国家审判由于一家包揽(即审判机构)，解决容易走向极端和偏颇，并酿成错案，为此，需要一个制约审判机关任意行事的机构——检察机构由此诞生。这样，代替个人起诉，并以国家的名义进行的庞然大物出现了。检察机关的公诉权来自何处?国家没有这种本事，生成所谓的公诉权，只能由于是个人让与，并由个人私设的聚合，使得私权利摇身一变为公权力。可见，代表国家公诉权进行起诉完全是私人权利(冲突解决的诉讼权利)演化而来。
既然公权力来源于私权利，易言之，公共权力是私权利聚合而形成的，当公权力适合于私权利的“行使”时，公众就心情愉悦，社会就和谐友善;而当公权力成为私权利行使之障碍时，社会充满仇恨，国家内意味就会秩序紊乱，这样的公权力将是一种“异化”，就应该由私权利进行监督。
(二)私权利不会腐败，因为无“资源”可利用。私权利从实质上是个人依据法律规定行动的界限范围。它具有严格的私人形式：一种是个人，即单个自然人的形式，另一种是虚拟的人，即组织。私权利作为一种权利主体，其一，它处于单个的孤立状态，尽管它可能在人数的多寡有别，但是面对强大的国家机器，它处于一种劣势，它是孤立的个人面对强大的国家体制。每时每刻，无论何时何地，私权利均是一种孤立的状态。其二，它的活动范围有限。国家设定了它的活动范围，其活动的时间、方式、方法及其方方面面都由法律来规定，它不能越雷池半步，否则，将招来法律的制裁，也就是由公权力作后盾的国家机关予以制裁和惩罚。其三，私权力无“资源”可利用。
(三)私权利与公权力的冲突和博弈推动社会进步。如何解决这一问题?私权利扩大是大势所趋。一是从人类社会发展进程来看，私权利的扩大是必由之路。二是从经济基础与上层建筑关系来看，经济基础的变化，必然反映到上层建筑领域。三是从党的根本目的来看，使人民生活得更好，更有人的价值和尊严这是中国共产党最根本的追求。
四、结语
监督制度只能为“私权利”而设。由于私权利聚合而成公权力，私权利由此天生具有对其聚合而成的公权力过问资格：你代表我时，我让与?当你不代表我时，我凭何让予?而且，私权利监督尽管单向，但由于无资源可利用，不会形成腐败，加之，人类社会就是在公权力和“私权利”之间的冲突中形成推动社会的进步的，监督应该为“私权利”而设。
监督为“私权利”而设，这是制度设计的基本要求。由此出发，在制度设计中应该注重以下几点：
(一)明确私权利范围。以“自由、平等、公正、法治”为主线，构筑私权利的行为范围。公众有表达自由。包括“言论自由、出版自由、新闻自由、艺术自由”。公众对“公权力”表达自由方面有对“公职人员”监督的法律责任豁免权。
(二)设定公权力界限，政府应该是有限政府，政党也应该是有特定活动范围的政党。法治社会是社会治理中最终实现的终极目标。在所有以法律作为评判标准的过程中，政府行为肯定不是无边无际的，而是有界限的。同样道理，政党活动也应如此。
(三)妥善处理好公权力与私权利的关系。作为原则，公权力保护好私权利的自由，尤其是“维护社会的公正与对弱势群体的保护”。而作为私权利一方，为维护社会正常秩序，亦应尊重公权力的合法行使。
(作者系河南财经政法大学刑事司法学院院长、教授)
