优化新型智库发展的政治生态

中国社会科学报2015-11-05

 新型智库能否为党和政府提供创新性、前瞻性、客观性、中立性的政策建议,能否健康可持续发展,不仅取决于新型智库的自身建设,而且取决于智库发展是否具有优良的政治生态。政治生态强调的是从新型智库与其环境的互动关系中促进其健康可持续发展,并在新型智库内部诸组成部分的互动及与外部环境的沟通中实现协同进化。优良的政治生态为新型智库的良性发展提供了可能,而政治生态的无序与失衡是新型智库建设面临困境的根本原因。

 决定与影响新型智库发展的政治生态大致可分为两个层次:一是对新型智库发展起刚性约束作用的政治制度生态;二是对新型智库发展具有软约束作用的政治文化生态。

 新型智库需有效的制度渠道

 政治制度一般包括法律、法规和规范性行为准则,以及公共权力运行的机构设置和运行机制。政治制度是政治行为的框架和准则,对政治行为起到规范性作用,可以增加政治行为的可预知性。政治制度为新型智库功能的发挥提供了基本的政治土壤。如果政治制度的设计存在缺陷或问题,新型智库的发展必然是“沙滩上的楼阁”。

 政府如何保证新型智库能够获得独立的决策地位,而不被当作政治的附属品,以及建立有效的制度渠道促进智库专家获得决策地位,是新型智库发展的必要条件。不可否认的是,在知识—权力建构的整体运作体制中,虽然强调新型智库的角色和功能,但其并没有获得“有效行动的空间和能力”。智库专家是否参与、以何种形式参与并不是制度设计的必然,更多取决于决策者的主观意愿,具有较大的偶然性与随意性。在一些地方,智库咨询成了“走过场”,或者变成了“为论证而论证”,呈现出为决策出台做注脚的“迎合化”倾向,其专业性和科学性难以得到保证。解决这一问题,需要在法律制度上将智库咨询纳入政府决策体系,使之成为决策过程的法定程序。凡是涉及全局性的重大问题,以及专业性、技术性较强的重大决策事项,出台前都应经过智库专家的充分咨询论证。

 智库专家的“充权”(empowerment)制度是新型智库的有力条件,是促进决策体制框架中智库专家独立性和话语权的有效途径。与之相配套的是需要健全政府信息公开制度。新型智库的核心竞争力在于前瞻性、预见性。进行有效的战略性预测的重要前提在于能够获取政府内部的“隐性知识”和完备的即时数据。然而,从当前中国的实际看,大部分智库还无法获取这种必要的优势。即使是体制内智库,除少数“核心”智囊机构拥有能获得信息、资源和人脉关系的先天优势外,大都缺乏联络沟通和获取内部信息的渠道。这样一来,大多数智库专家的政策建议通常流于形式或“无的放矢”,反过来导致政府对智库专家能力的不信任。推动新型智库快速健康发展,要全面推动政府信息公开。其一,亟须出台政府信息公开的相关法规。该法规应包含公共财政、公共资源配置、公共服务和重大建设项目等方面的信息。同时,要逐步统一对新型智库信息公开的标准,并对信息公开的范围、方式、程序等细节问题做出明确规定,切实疏通智库专家获取信息的渠道。其二,要建立健全信息公开的责任追究制度。明确政府信息公开的职责、标准和渠道等。政府只有真正做到信息公开,才能在制度上公平地将“体制外”智库纳入公共决策的程序,打破决策权力集中或“体制内”智库垄断、封闭决策的情况,形成“体制内”智库与“体制外”智库充分竞争、互动发展的态势。

 除了要营造宽松的外部制度环境以外,促进智库专家理性参与决策不能仅靠专家自身的社会责任感,还要建立政府购买决策咨询服务制度。只有政府购买决策咨询服务,政府才能组织“第三方”对决策咨询的效果、效能进行评估,进而促使新型智库提供优质、科学、经得起检验的知识产品。如果政府还习惯于智库成果应当是低代价甚至无偿向政府提供的思维,必然导致咨询市场的发育程度严重不足。因此,需要探索建立政府主导、社会力量参与的决策咨询服务供给体系,稳步推进提供服务主体的多元化和提供方式的多样化,从而提升公共决策的科学化、民主化水平。

    文化生态的“软约束”作用不容忽视

 新型智库的发展不仅有赖于优良的政治制度生态,更取决于优良的政治文化生态。与显性的制度约束相比,政治文化对新型智库的影响表现为一种隐形的、潜移默化的软约束。按照美国学者塔尔科特·帕森斯的观点,文化环境、社会环境、心理环境、生物环境构成行动总系统的四个子系统,这四个系统对行动具有控制性质,控制能力的等级次序有大有小,但文化系统位于控制等级上层,因而在某种程度上决定了社会系统的方向,社会活动体系主要借助于文化系统结构。而政治文化则是一个民族在特定时期流行的一套政治认知、态度和情感。当民族国家的政治文化形成之后,便会以弥散性的方式对社会政治生活的诸多方面产生影响。即使社会制度发生较大变革,政治文化的传承也不会瞬间断裂,反而会凭借巨大的惯性,重新渗透到政治系统之中,与新的政治因子相混合,继续发挥无形的作用。由此可见,政治文化持续地影响着政治体系中每一个政治角色的行动,特别是对以影响公共政策为明确目标的智库,政治文化不但确定其行动的动力和缘由,而且决定其价值目标的选择。

 尽管现阶段趋向独立、追求平等、重视权利已逐步成为人们普遍接受的观点。但受传统文化惯性的作用,“官本位”、“权力崇拜”和“臣民意识”的文化积淀依然十分厚重。中国传统文人一直是以“学而优则仕”为处世原则,包括智库专家在内的许多知识分子存在对权力的追求。这种对权力的迷信和盲从,会导致唯上,而不是从客观实际出发,以真理为标准。“和为贵、忍为上”等传统观念的延续势必对智库专家的科学精神、大胆探索和积极建言献策构成深层次的障碍。民众中普遍存在的“崇圣意识”、“依附心理”必然损害智库专家的参与理性和创造力。在这样的政治文化氛围下,即使新型智库的数量和规模都上来了,但由于缺少足够的参与型政治文化资源的支撑,新型智库的运行可能会流于形式,甚至有可能出现畸形发展态势。

 培育风清气正的参与型政治文化已成为当务之急。无论是体制内智库还是体制外智库,都应当在智库专家中强化道德伦理教育,践行“三严三实”,并在优秀传统文化中汲取营养,培育智库专家的道德良知和“敬畏之心”,使“他律”转化为“自律”。同时,政府部门要积极为智库专家营造良好的交流氛围,允许智库专家在国家利益和社会民生的框架内,独立思考、大胆建议,为决策提供科学、理性意见。唯有如此,才能凝聚起新型智库的共识共为,为全面深化改革提供有效的智力支持。

 (作者系苏州大学政治与公共管理学院教授)