返回旧版

2014中原智库专题八:完善体制机制 科学推进城镇化

河南省社科联  2016-02-27

  专题八:完善体制机制 科学推进城镇化

  王发曾:从规划到实施的新型城镇化

  郭 军:科学推进新型城镇化

  宋 伟:从就业基础看河南新型城镇化的政策选择

  刘战国:构建郑州国家级中心城市问题探讨

  李政新:试论开封向中原经济区副中心城市迈进的战略取向

  刘道兴:从“经济城市”到“人文城市”

  赵书茂:促进河南省农业人口转移市民化的初步思考

  杜书云、牛文涛:新型城镇化过程中应当注意的几个问题

  王保国:中原地区特色文化城市建设刍议

 

  从规划到实施的新型城镇化

  王发曾

  2014年3月,《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)正式颁发。在这之前的2013年12月25日,中共河南省委九届六次会议通过了《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》(以下简称《指导意见》)。这说明,中原经济区新型城镇化的策动以及中原学者在该领域的研究已经走在全国的前列。

  国家《规划》的出台,将新型城镇化研究提升到一个新的高度、新的境界。在国家实施新型城镇化规划的轨道中,反思中原地区这几年走过的路,把规划研究升华为实施研究,深入讨论有关实施的重要议题,对于践行新型城镇化有着重要的现实意义。中原学者有信心,研究层面的升华与研究触角的深化必将为国家战略的顺利实施做出新的贡献。

  一、端正实施理念

  国家《规划》标志着,新型城镇化已成为我国今后一个时期内改革与发展的主旋律之一,是国之大方略。但是,新型城镇化的精神实质是什么,如何以正确理念设计新型城镇化的实施道路等重大问题仍然存在许多认识误区。理念的似是而非必然误导或扭曲实践的方向。

  新型城镇化的实质是一个“发展的进程”,即能够适应和推动生产力提高与社会进步的城镇生产、生活方式以及城镇性质、状态不断扩展与深化的发展进程。新型城镇化是健康的城镇化,“健康”是其重要标签。能不能避免和治愈“城市病”“乡村病”是衡量新型城镇化成功与否的一个重要标准。新型城镇化包括外延扩张和内涵优化两个进程。外延扩张是指城市数目、规模、地域的合理扩张。内涵优化体现在三个层面上:一是狭义内涵优化,是单个特定城镇内部结构、功能、质量的优化;二是广义内涵优化,是特定区域内多个城镇组成的城镇体系(或城市群)结构、功能、质量的优化;三是泛义内涵优化,是城镇生产、生活方式和文化、景观形态等在乡村地区的渗透、扩展和普及,是城镇与乡村的统筹发展。新型城镇化在合理的外延扩张的基础上,重在内涵优化,追求外延扩张与内涵优化的和谐统一,这是我国新型城镇化的最本质的特征。

  端正实施理念,首先、主要是各级政府的事,是要厘清对“政府引导”这一执政原则的理解。行使国家权力引导城镇化是完全必要的,但这并不意味着政府可以包揽一切;行使国家权力为城镇化规定发展目标也是必要的,但这并不意味着指标越高就越好。在当前新型城镇化空前炽热的状况下,尤其要保持冷静头脑,保证政府这个强大的国家机器在引导新型城镇化问题上始终发挥正能量。这对于较早关注新型城镇化的中原经济区及其主体区河南省尤为重要,因为这关系着中原崛起、河南振兴、富民强省的成败。不能用传统城镇化的理念与思维设计新型城镇化的实施。

  第一,认清新型城镇化的发展背景,不要用僵化的计划经济的一套代替社会主义市场经济体制。计划经济主导了传统城镇化,政府的主观意志与计划的脱离实际已经暴露出诸多缺陷。新型城镇化注重运用市场经济在城镇化中的推动机制,尊重城镇化自身发展的客观规律。我们不能将“新型”二字挂在嘴边,但一接触实际问题,仍然是老一套,自觉或不自觉地坚持固有的思维模式。

  第二,认清新型城镇化的发展目标,不要用外延扩张代替内涵优化,或“重规模、轻质量”。传统城镇化重在依靠扩大要素投入来实现规模增长。新型城镇化在合理的规模扩张的同时,以质量提升为主要目标,追求优化与扩张的和谐统一。但是,由于规模扩张是能够立刻显现的短期显性成果,而质量提升是滞后显现的长期隐形成果,前者似乎比后者更能彰显“政绩”。我们不能嘴上重内涵优化,而心里想的、实际做的仍然是外延扩张。

  第三,认清新型城镇化的发展重点,不要眼睛只盯着城市而忽略了乡村和集镇。传统城镇化的重点在大中城市,有时为了城市甚至不惜牺牲乡镇利益。新型城镇化强调大中小城市和小城镇协调发展,城乡统筹发展。我们不能口头上承认中国特色的城镇化的多元化,却不愿意正视乡村地区“就近城镇化”的存在及其在新型城镇化进程中不可替代的地位。

  第四,认清新型城镇化的发展主体,不要忽视多种社会力量的主体地位。传统城镇化由各级政府“自上而下”地掌控,一旦出现问题,就只能靠事后的“总结经验教训”完事,以“难以避免”“交学费”的说辞了事。由于难以确认责任主体,谁都可以不负责任,而灾难性的恶果只好由纳税人——全体国民承受,这方面的教训实在太多。新型城镇化的主体多元化,包括政府、企业、公众等,“自下而上”与“自上而下”相结合,这样,及时纠正偏差的安全机制会大大加强。我们不能嘴上说“走群众路线”,但“政府意志决定一切”的陈旧观念却根深蒂固。

  第五,认清新型城镇化的发展方式,不要单纯追求城镇化率而忽视了城镇化水平的提高。传统城镇化追逐“城镇化率”这个单一指标,并在相互攀比中不断推升,导致城市环境质量下降、基础设施不足、社会保障欠缺,转移人口不能完全实现市民化,从而造成城镇化的泡沫。新型城镇化注重城镇化水平这一综合指标的提升,旨在提高城镇质量、优化城镇结构、强化城镇功能,重在传承文化精髓、塑造个性特色。我们不能嘴上说“重在质量”,而心里只有城市的规模效应,一味地对“做大蛋糕”情有独钟。

  第六,认清新型城镇化的发展动力,不要忽略多种因素的综合效应。传统城镇化的动力来自于传统工业化,以工业经济的高速增长与规模增长为目的,产业要素向城市大量集聚,拉大了城乡差距。新型城镇化的动力多样化,循环经济框架下工业化、信息化、农业现代化的作用不可偏废, 其综合效应具有可持续性,有利于城乡之间的协调、互补、互动和联合。我们不能言必称科学发展观、转变发展方式,而心中只想彰显政绩,脚下只想顺走老路。

  新型城镇化的路怎么走?循着狭义内涵优化、广义内涵优化和泛义内涵优化的思路与理念,开辟新型城镇化的路径,即:坚持多元城镇化道路,培育城镇化的动力机制,为城镇化搭建多层次承载平台,注重城镇化的推进策略。

  二、谋划农业转移人口的市民化

  国家《规划》提出,我国城镇化发展的第一目标是“城镇化水平和质量稳步提升”,要求到2020年“努力实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。”2014年 3月5日,国务院总理李克强在全国人大十二届二次会议所做的政府工作报告提出“着重解决好现有‘3个一亿人’的问题”,第1个“一亿人”就是“促进约一亿农业转移人口落户城镇”。

  “以人的城镇化为核心,有序推进农业转移人口市民化”是国家新型城镇化战略重要的指导思想,是《规划》中最实在也最引人瞩目的亮点、焦点。我国政府是一个负责任的政府,写在国家规划中、总理政府工作报告中的“一亿农业转移人口落户城镇”,是一项必须逐步予以落实的重大战略部署,各省(市、区)必须积极落实中央部署,共同承担起一亿人落户城镇的艰巨任务。

  面临这样的情况,中原经济区的主体区河南省要从本省实际出发,在顶层设计层面尽快谋划如何承担农业转移人口市民化的战略任务。因地制宜地确定全省乃至各市、县接受落户人口的数量,确定适合省情的转移人口的落户限制,是河南省实施新型城镇化必须尽快解决的一个事关大局的重要问题。

  作为中原经济区的主体区,河南省正处于全面建成小康社会的决定性阶段,城镇化水平低已成为限制经济社会发展、引发诸多问题与矛盾的症结所在。为了推动粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区三大国家战略深入实施,为了加快先进制造业大省、高成长服务业大省、现代农业大省建设,为了打造富强河南、文明河南、平安河南与美丽河南,就必须走以人的城镇化为核心的新型城镇化道路。在“农业转移人口市民化”问题上,坚持“产业为基、就业为本,住房牵动、学校牵动”的正确道路,河南不仅不会拖全国的后腿,还会在广大中西部地区起示范、带动作用!

  中共河南省委的《指导意见》已经对全省2020年以前的新型城镇化进程作出了总体部署。谋划农业转移人口的市民化,还要参考“大数据”。到2020年,全国常住人口城镇化率从目前的53.7%提升到60%左右,7年增长6.3个百分点,年均增长0.9个百分点。河南省常住人口城镇化率从目前的44.3%力争提升到56%,7年增长11.7个百分点,年均增长1.67个百分点,是全国平均增速的1.86倍。如果以户籍人口城镇化率计,2013年全国为36%,河南为26.6%,二者相差近10个百分点。河南省城镇化水平大幅度低于全国平均,城镇化率的增速大幅度高于全国平均,农业转移人口在城镇落户的数量也应高于全国平均。可以说,农业转移人口在城镇落户的需求与动力十分强劲,压力十分沉重。

  未来7年内,河南分担“一亿人”的数量有四种选择。一是低值,按总人口平均分摊。全国与河南分别拥有人口135404万人和10543万人(2012年底最新统计数据),河南占全国的7.7786%,那么要承担777.86万的落户人口。二是高值,按城镇化速率分摊。河南城镇化率增速是全国的1.86倍,则承担的落户人口应该是按总人口均摊的1.86倍,即1446.82万人。三是中值,低值与高值的平均数。低值说不过去,高值难以达到,取二者平均,河南要承担1112.34万人。四是中低值,低值与中值的平均数。考虑人均经济实力的差距,取低值与中值的平均,河南应承担945.10万人。笔者认为:综合考虑各方面情况,河南承担落户人口的中低值比较适宜,也就是说,一亿人的约十分之一。这既照顾到河南实际,也体现了中原担当。

  为了保证“一亿人”的落实,国家《规划》框定了“差别化的落户政策”,规定:“以合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)等为前置条件,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开城区人口50~100万的城市落户限制,合理放开城区人口100~300万的大城市落户限制,合理确定城区人口300~500万的大城市落户条件,严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。”请注意:该规定落户限制的关键词属模糊限定,具体实施时的弹性空间相当大。

  笔者认为,河南省确定农业转移人口落户限制的总原则是:以国家《规划》的落户政策为框架,着眼于新型城镇化的发展趋势,从河南的实际情况出发,根据中原崛起、河南振兴、富民强省的需要,适当放宽落户限制。据此,笔者提出一个粗略的方案:常住的城区人口100万人以下的城市、镇,全面放开落户限制;100~300万人的大城市,合理放开落户限制,每年最低不少于18个省辖市市区的平均值,最多不超出平均值的2倍,即3.75~7.50万人;300~500万的大城市,合理确定落户条件,最低不少于18市平均值的2倍,即7.50万人,上不封顶;500万以上的特大城市,严格控制人口规模,每年的落户人口不超出18个城市平均值的2倍,即7.50万人,下不封底。

  该方案的科学意义在于:其一,体现了河南省农业转移人口落户限制的“适当放宽”。方案中,100万人以下的中小城镇全面放开落户限制,其中50~100万人的城市从“有序放开”放宽为“全面放开”;100~300万人的大城市落户限制的下限放宽到18市平均值,上限放宽至平均值的2倍,当属“合理放开”;300~500万人的大城市消化落户人口的潜力更大,下限放宽至平均值的2倍,无上限,但要“合理确定”落户条件;500万人以上的特大城市,落户人口不超出平均值的2倍,无下限,做到了“严格控制”。其二,表明了在假定平均状态下河南各地承担落户人口的“算术平均”水平。尽管具体核算时必须充分考虑河南实际以及128个城镇的差别,以“加权平均”方式求算各地实际应承担的落户人口数,但该方案仍不失为掂量农业转移人口市民化分量的一杆“秤”。

  三、引导就近城镇化

  国家《规划》要求“引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移,吸纳东部返乡和就近转移的农民工,加快产业集群发展和人口集聚。”李克强总理提出的“3个一亿人”的第3个“一亿人”,就是“引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。”中共河南省委的《指导意见》专门就县级城市、中心镇的发展做出部署。

  “就近城镇化”, 是指区域经济社会发展到一定程度后,农业转移人口不再涌向大、中城市,而是在原居住地一定空间半径内,依托小城镇和新型社区,实现就地、就近转移,因此也可称作“就地就近城镇化”或“本土城镇化”“本地城镇化”“乡村城镇化”等。其最具表象的特征是农业转移人口在本县域(包括县城、建制镇、中心村、新型社区)的城镇化。当然,也可以空间尺度的不同划定广义的“就近”,例如,通许人不出通许县域的就近城镇化是狭义的,而开封人不出开封市域的就近城镇化、河南人不出河南省域的就近城镇化是广义的。

  对于河南省这样的经济欠发达地区,让更多农业剩余劳动力就地就近从事第二、三产业,实现就近城镇化,是新型城镇化的重要内容和必然选择。理由是:其一,符合我国人口多、城镇化水平低、经济欠发达的基本国情,是中国特色城镇化的集中体现;其二,避免特大、大城市的无序扩张所引发的各种矛盾和问题,有利于克服“城市病”;其三,避免乡村的“空巢化”带来的一系列经济、社会、环境难题,有利于克服“乡村病”;其四,消弭城乡二元结构,缩小城乡差别,有利于统筹城乡一体化发展;其五,减少大规模异地流动的社会代价,减轻农民异地务工的各种压力,有利于构建和谐社会;其六,在本地实现生产方式与生活方式的转变,更符合农民建设家乡、经营家庭的发展愿望。

  作为全国粮食主产区,河南省2020年实现粮食产量稳定达到650亿kg,是中原儿女对中央和全国人民的庄严承诺。但是,在快速城镇化、工业化浪潮的裹挟下,面对“种一年地不如外出打工一个月”的价值判断,农村和农业已很难留住有知识的青壮年农民,劳动力短缺以及老龄化已成为一个威胁“三化协调发展”战略目标的严峻问题。面对这种状况,就近城镇化的命题在中原经济区新型城镇化进程中显得尤为重要,同样,为了落实分担“一亿人”的艰巨任务,河南省必须未雨绸缪、及早谋划。引导就近城镇化的关键问题如下。

  第一,在已有基础上,切实破解“三农”难题。改革现行农业生产方式,建立灵活的农用地土地流转机制,打破家庭联产承包责任制的束缚,彻底解放农业生产力;积极提高现代农业的产业化水平,扩大农业转移人口的总量;培养新型农业企业家、职业农民、种植业大户,扶持新型农业合作社等类型的大型农业生产企体,在提高农业产业化水平的同时改变第一产业严重依赖劳动力资源的状况;在县级中心城市、建制镇以及有条件的乡镇、中心村、新型社区,为农业剩余劳动力的就近转化搭建本土承载平台。

  第二,强化产业支撑,促进稳定就业。实现就近城镇化的关键是发展本土第二、三产业,核心是使农业剩余劳动力就地就近就业,找到“安身立命”的载体。县级中心城市要建立相对独立的产业体系,按照产业链规律组织、建设产业集聚区;中心镇、重点镇、乡政府所在地突出一业为主,积极扩大产业规模,发挥优势,彰显特色;中心村、新型社区因地制宜地发展能够容纳一定量劳动力的加工业与服务业,并积极推行农民生活方式的变革,以集约式住宅和便利的基础教育吸引农民;优化创业与产业孵化环境,在多方接受产业转移的同时,鼓励和吸引在大中城市务工、有一技之长和一定资金积累的农民工回归创业、发展。

  第三,合理配置社会公共资源。提高小城镇基础设施、公共服务设施的综合承载能力,培育宜居、宜业、宜生的优良环境,建设美丽、富足、幸福的乡村与小城镇;加强公共设施建设,促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射;改革义务教育体制,推进教育公平,满足农民工子女的受教育需求;建立一体化的城乡居民社会保障体制,避免因人口流动引起的社保中断;淡化户籍的经济、身份属性,保留户籍的社会治安管理属性;营造优良生态环境,重视污水、垃圾、噪音的治理。

  就近城镇化,农业转移人口的就业与生活可以异地也可以同地。这就不能不涉及风行一时的“新型农村社区”建设。由于曾经将其作为新型城镇化引领三化协调发展的切入点来推行,河南省已大面积地予以推广实施,但当时就发现,在执行中存在着大量问题。时至今日,如何处理新型农村社区面临的尴尬局面,是对各级政府执政智慧的考验。

  国家《规划》指出:“一些农村地区大拆大建,照搬城市小区模式建设新农村,简单用城市元素与风格取代传统民居和田园风光,导致乡土特色和民俗文化流失。”中共河南省委《指导意见》不回避矛盾,在严肃批评有些领导干部在执行中的偏差后要求:“对新型农村社区,已建成的要建立健全可持续发展机制;已开工建设的要进一步论证,针对不同情况进行规范,防止出现半拉子工程,不让农民受损;未开工建设的要按照五规合一要求重新论证报批。” 当初提出这一重大举措有一定的决策诉求,也蕴含了许多理论探索点,是当时吸引社会各界关注的热点问题。因此,面向未来、正视现实处理好这一问题,有利于在中原经济区引导就近城镇化。

  笔者对处理好“新型农村社区”问题有如下建议:第一,以维护发展改革与稳定的关系、推动城乡统筹发展以及妥善解决三农问题为准则,将“新型农村社区”纳入“建设社会主义新农村”的既定战略,并改称“新型社区”。第二,按照“分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为”的原则,积极稳妥地推进具有典型意义的新农村建设。第三,必须有利于推行农业产业化和粮食生产高效作业,条件成熟的先行、先试,切忌大呼隆、一刀切和“遍地开花”。第四,坚持以人为本,充分尊重农民意愿,充分考虑农民的承受能力,不搞盲目攀比、强迫命令、包办代替、形式主义。第五,不搞政绩工程、短视工程、伤农工程,要搞德政工程、长远工程、惠农工程,要想农民之所想、急农民之所急,让农民得实惠、得幸福,政府得大局、得民心。

  四、组建大都市地区

  国家《规划》提出“以城市群为主体形态,推动大中小城市和小城镇协调发展”,“发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群,使之成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台”,十分明确地指出了城市群在新型城镇化的进程中的主体地位与平台作用。《规划》还在全国“两横三纵”城镇化战略格局中具体部署了7个城市群的的培育发展、优化提升的路径——中原城市群位列其中。

  中共河南省委的《指导意见》要求“提升郑州区域中心服务功能,深入推进郑汴一体化,促进郑州与毗邻城市融合发展,加快大郑州都市地区建设,增强在全省经济社会发展中的核心带动能力”,首次在官方重要文件中提出了建设“大郑州都市地区”的命题。大郑州都市地区,是中原地区谋求科学发展的浓墨重彩,是现代化进程的强大引擎,是新型城镇化的重要承载平台。以中原城市群为基底组建“大郑州都市地区”,已成为实施新型城镇化刻不容缓的战略要务。

  中原经济区建设上升为国家战略前后,各界关于建设大郑州都市地区的呼声就不绝于耳。例如,涵盖郑州市域一市七县(市、区)的“郑州都市区”,由郑州市区、开封市区以及二者之间的中牟县组成的“郑汴都市区”,郑汴、洛阳、新乡、焦作、许昌“五星联动”的“大郑州都市区”,包括郑州市域、开封市区、新乡市平原新区、焦作市焦作新区在内的“大郑州都市区”等。在中原这个特定的地域综合体里,以郑州为中心整合城市集群的带动能量,形成我国中部地区的核心增长板块,已在各界取得高度共识。但是,这个核心增长板块的“身份”界定、空间范围、成员组成、功能整合等关键问题,至今仍处于见仁见智、各抒己见的观念磨合或准规划状态。

  大郑州都市地区有着深刻的中原崛起战略背景。其一,中原经济区战略是中原崛起的总体蓝图,要求大郑州都市地区以城市集群的形式提供具有全国乃至国际意义的强大发展板块的支撑。其二,新型城镇化战略是中原崛起的执行主线,赋予大郑州都市地区城市集群在城镇化进程中的主体板块重任。其三,核心带动战略是中原崛起的必然选择,将大郑州都市地区城市集群推向了中原可持续发展牵引板块的位置。其四,郑州航空港战略是中原崛起的点睛之作,把大郑州都市地区城市集群带领中原腾飞的态势升华到了一个崭新境界。

  国内学术界高度关注发达国家的都市地区现象,并在不懈地探索各种地域尺度的城市集群围绕核心大都市进行空间组织的机制与模式。笔者认为,在“都市地区”(metropolitan region)这个“家族”式的系列概念中,“都市区”(metropolitan area)、“都市圈”(metropolitan coordinating region)、“都市带”(megalopolis)与“都市连绵区”(metropolitan interlocking region)是空间尺度、人口规模、经济实力、中心强度由小到大的四种类型,是城镇化不同发展阶段的产物,是城市集群的地域空间组织从简单到复杂、从低级到高级演变的结果。如果为了显示其规模巨大、地位重要,前置形容词“大”(great)即可。

  根据这个基本认识,大郑州都市地区的组建应该是一个既有连续性又有阶段性、既要总体谋划又要分步设计、既慢不得也快不得的可持续发展进程。放眼未来30年上下,大郑州都市地区的主体架构可以这样谋划。

  2020年前后的大郑州都市区:在多年郑汴一体化发展与郑、汴新区建设的基础上,凭郑州航空港经济综合实验区与郑州都市区之强势,坚定不移地建设包括郑州与开封全域的“郑汴都市区”,打造中原经济区的“核心增长极”。

  2030年前后的大郑州都市圈与都市带:在多年沿黄经济带开发建设的基础上,以城市新区与产业集聚区建设为契机,发挥郑州、开封、新乡、焦作四城联动的效应,建设“郑汴新焦都市圈”,打造中原经济区的“核心增长板块”;在多年陇海沿线开发建设的基础上,借中原副核心城市洛阳、准副核心城市开封与沿线工业城镇之力,发挥洛阳—郑州—开封工业走廊的产业优势,建设“郑汴洛都市带”,并沿陇海线向西向东延伸,打造中原经济区的“核心增长轴”。

  2040年前后的大郑州都市连绵区:在多年中原城市群九市建设的基础上,充分利用在国家发展空间格局中的优越区位与已有的整合基础,发挥陇海—京广黄金大十字交叉的承东启西、联南通北效应,建设“中原都市连绵区”,打造中原经济区乃至中部地区的“核心增长区域”。

  (作者系河南大学教授)

 

  科学推进新型城镇化

  郭 军

  河南是一个人口大省,还是一个农业人口大省,我们一方面要解放思想、开拓进取、调动各层各界各种积极因素,创造条件,加快农民向城镇转移和非农产业转移步伐,另一方面还要遵循客观规律,实事求是,在加快农民向城镇转移和非农产业转移过程中,确保6000万农民与全省人民一道真正的进入小康社会。

  一、让农民进城成为一个自然而然的过程

  农民向城镇和非农产业转移,是城镇化的基本内容和标志,但是从这些年的实践看,有一些概念和观念仍然需要再认识,再审视。

  首先,从理论和指导思想上看,比如说农民向城镇转移,就有一个向什么样的城镇转移的问题,也就是对城镇有一个基本界定,是向大城市转移?还是中等城市?还是小型、微型小城?再比如是坚持产业带动?市场带动?还是政府统揽、行政命令?又比如,是为了城镇化而城镇化来造城?搞城镇化“一阵风”、“大跃进”、“打呼隆”?还是按照城镇化规律,走科学的、实在的城镇化的路子?在当前城镇化发展热中是极进行需要冷思考的。此前很长一个时期,我们一直喊着要把农民赶进城,这不仅是违背客观规律的,而且事实上的城镇化率也并没有提高多少。关于进城的农民有多少,李克强总理说现在的实际城镇化率为35%,中国社会科学院的数据则表明只有27%,也就是说,这些年进城的农民并不是很多。毫无疑问,必须不断提高城镇化率,尤其在现时经济不景气之际,还要把城镇化发展作为一个重要抓手,激活和提振经济,但必须坚持按规律办事,科学推进城镇化。

  其次,从实践和调节政策看,有两个问题一定要反思,一是到现在为止,到底有多少农民进城当了市民;二是农民进了什么样的城?进城的又都是那些农民?最新数据称,河南已转移的农业人口为2657万人,由于口径问题,不加评述。而现在进城的农民也无外乎是:农民子女考上大学、或服役期满、或与城里人联姻进城转为市民;进城农民子女挣了钱为父母在城里买了房子变为市民;农民实业家、农民技工拥有一定经济实力后举家迁徙成为市民;政府各种经济园区或相关项目建设征地搬迁农民改为市民;城中村、城市郊区、城乡结合部农民随着城市外延化为市民。可以看出,进城农民多为城市沿边者,而远离城市的身居农村的众多农民则很难进城,也不敢进城,因为进不起城。简单的解释是,城中村的人可以有房屋拆建补贴转化为产业资本、金融资本等形成支撑,所以这部分农民(事实上这部分人早已不具有农民属性了)能够转得成、落得下、留得住。而那些本来就远距离城市的、一直靠承包土地和零星外出打工的农民进城靠什么生计?靠政府?政府能拿出多少补贴?又能够补贴多久呢?即使是按照现行的“先行先试”、“人地挂钩”的政策,将来也会出现农民这边进了城,那边土地流转走了,补贴又吃完了,回过头他还要找政府。这一严峻的现实及其走势,意识到没有意识到,都会给出我们两个警示:其一,必须科学推进城镇化,否则,将会带来新的“城市贫民”的出现。在我国现有条件下,科学推进城镇化,就会对经济社会产生正能量,反之,搞不好,城镇化也可能会化出新的城市贫民,新的城市贫民的出现,必然会带来新的社会问题;其二,必须科学推进城镇化,否则,政府有可能背上新的历史包袱。政府加快城镇化进程的用心和出发点是值得赞赏肯定的,但是,大批量农民进城又是对政府及其经济社会的现实考量。令人担忧的是当心政府从几十年前背了一个国企的包袱至今还没有卸掉,现在则有可能会再背上一个进城农民(生计、救助)的新的包袱。

  二、引导农民主要向中小城镇转移

  新一届中央领导集体不仅认为城镇化是今后我国经济运行的一个重要的引擎,而且也一再强调城镇化应大中小城市并举。特别是今年“两会”李克强总理在《政府报告》里阐释的“三个一个亿”、其中中西部地区要安置一亿农民就地城镇化的工作目标,这既反映了客观经济规律要求,又是从我国国情实际出发所作出的一种抉择。显然,农民向城镇转移和非农产业转移并不是都应该向大中城市转移,尤其是在发展中地区,更要实事求是,绝不能为单纯追求城镇化率而不顾主客观条件逆城镇化规律而行事。

  首先,还是要把工业化发展放到主导地位。应该指出的是,河南省的工业化和整个产业经济发展还不可能实施大规模的城镇化和让大量的农民都进入到大中城市。按照世界银行的数据,工业化率每增加1%,城市化率增加1.8882%,这一数据表明,河南省还必须把工业化放在主导的地位。所谓要把工业化放在主导地位,就是要进一步深化认识,从一般的过去的拉长工业短腿的观念,进入到建设工业大省、工业强省的追求,再进入到寻求工业化与信息化融合的、新的发展阶段,以期在新型工业化进程中实现农民向城镇转移和非农产业转移。

  其次,农民不会在没有收入保障条件下盲目进入大城市和中等城市。一些人从人的经济、社会、政治地位出发,提出要取消“农民工”称谓,也是无可厚非的。但是,应该说,事实上“农民工”这个称谓可能在相当长的时期内都难以取消。这不仅是因为“农民工”的出现,是国家长期实施封闭式人口管理及其禁锢的大量农业剩余劳动力资源制度、体制的自我调整与完善,更是现在和未来破解“三农”及其城乡二元经济社会结构、推进城镇化的内生动力与基本主体,还在于“农民工”走到今天,又出现了一些包括“农民工”自己、政府、社会都需要重新思考的问题。至少,现在的这个称谓还是有着他的一定内涵和外延的,第一,这表明“农民工”不是城里人;第二,这表明“农民工”的收入及其水平并没有真正纳入政府职能作为系统;第三,这表明“农民工”在城里打完工以后最终还是要回到农村去当农民。仅靠当“农民工”的收入进城、留城,再憨厚的农民也是不会干的。

  第三,这些年的实践决定了我们必须调整思路,把城镇化发展的重心下移,回避大城市病,让农民自主的、自觉地、自愿的选择向城镇转移的目标和定位。农民向城镇转移,既要有政府积极地宏观引导,也要尊重农民意愿,让农民自己选择转移的去向。一些调查表明,农民除非有特殊的背景条件进入大中城市外,多数则是愿意先转移到距离自己并不很远的、各方面生活环境、习俗、文化相近的县城区、或中心镇、中心村,而我们现在的大中城市又很难接纳大量农民入城,因此,选择以县城区、中心镇、中心村作为目前农民转移的重心,应该是符合我国、河南实际的。

  一股脑让农民涌入大中城市是一个极端,一下子要建设那么多新型农村社区也是一个极端。(新型农村社区作为城镇化的一层发展极,其思路和尝试不一定就是错的,各地不顾工业化程度、产业支撑,大范围的、全面的建设新型农村社区,则一定是错的。)加快推进农民向城镇转移和非农产业转移,是发展中国家和地区政府的责任,政府应该有急迫感,应该积极创造条件加快转移进程,但再也不能刮风了,城镇化必须回到现实中来。

  三、理性看待农民不再着急进城现象

  这两年与前几年相比,除了城中村等群体,许多农民表现出并不十分急于进城,不再那么急着争当市民,不再那么热衷于待在城市,不再那么托人“找门子”转户籍关系,这是当前城镇化进程中出现的一种新的现象。对此,笔者的认识是,这一现象表明了当代中国农民的思维意识观念和生活发展方式越来越趋于理性化了。

  首先,农民、尤其是远距离城市的农民,要进城考虑最多的是进城以后能否有合适的就业岗位和稳定的收入,能不能在城里生存下来,而这一点,并不能得到来自政府和市场的保证。农民很清醒的意识到,政府想让农民过上和城里人一样的生活,但政府事实上保证不了进城的每个农民都能达到一定预期;同时,相对于市场经济,农民的小生产者的、半社会化的传统经营观念和模式惯性,使他几乎没有任何力量与资本去做一个城市化的弄潮儿。

  其次,大城市病及其日益加剧的糟糕的城市环境污染,比起身居偏远山水之间、空气清新的农村,越来越促使农民不再向往城市,而是希望回归故里。其实,这也是一种必然。西方发达国家走过的路子可以看出,当城镇化发展到一定阶段时,往往总会出现这样那样、甚至是短时期难以治理的问题,一些城里人,包括工业劳动者、社会贤达、一般城市市民等,纷纷搬离城市中心,到郊外、到农村、到更适宜人们寄居的乡野小城。(城市顽疾得到治理,城市环境得到改善,城市的发展得到人们的青睐,到那时,人们就有可能会再度回到城市中心来。)只不过是我国的这一现象来得早了一些,即整个国家城镇化率还没有达到较高水平的时候,农民就“知难而退”了,但这不一定就是坏事儿,也许,还会使我国的城镇化走得更稳健、更殷实。

  再次,不愿意往城市迁移、或不愿意转为城市市民的多为老年“傍儿(子)族”、“傍女(儿)族”。这些人由于长期生活在农村,待人接物、交差共事的大环境不同,尤其是传统的农村生活方式与现代城市生活方式的不同,作为带有几千年封建思想束缚、至今仍不能一下子超脱的、世传农民身份的父母亲与作为已经离开了农村、迈进了城市社会文明的门槛、丢弃了农民身份的儿女之间客观上就存在着“代沟”,并且因“代沟”产生种种矛盾和冲突,也正是这种农村家庭与城市家庭之间的、需要慢慢磨合、消除的“跨文化”差异,许多农民或是对进城持以观望的态度,或是干脆从城里又返回乡里。

  最后,农民不愿进城或从城市又回到乡里,还有一个重要原因,即总是惦记着他那一片土地和那一所宅子,这是他们得以生计与发展的最基本的物质保障,是他们全部生活与生命力之所在,他们最怕的就是这些耕地和房产一旦失去了,城里又难以真正安下家,就等于断了根系气脉。农民是本分的,多年来农业经济政策往往被棚架,农业、农村、农民制度体制改革不到位,农民的经济社会政治地位不明晰,因此,农民们宁愿回到村里蹲在粪堆上喝着红薯稀饭就咸菜,也不愿意冒然的“盲流”于城市。

  工业化、城镇化、农业现代化,“三化”应该是协调发展的,当工业化不足以带动城镇的崛起、当农业现代化不足以提升农民的思想观念和文明程度,当市场化的大势和浪涛不足以全面冲刷、荡涤、震撼到农民的心胸,城镇化、农民进城,只能是逐步的、顺势而为的,尽管我们必须推进城镇化,我们希望加快这个进程,我们努力创造条件缩短这个进程。而从政府推进城镇化及其城镇化对农民的吸收程度和可能性视角看,加快农民向城镇转移和非农产业转移,客观上要面对3个刚性条件:一是城镇的承载接纳能力(水、电、气、吃、住、行,以及入学、就医、养老等。);二是城镇的产业、就业、收入、社会保障、公共服务能力;三是农民现实问题(承包土地流转、集体所有产权权益、宅基地置换、进城以后的生活支持条件等)的解决以及农民与城市文明、素质的对接能力。

  (作者系河南财经政法大学教授)

 

  从就业基础看河南新型城镇化的政策选择

  宋 伟

  新型城镇化的核心是人的城镇化,即通过空间集中实现人的居住方式、生活方式的现代化转变。居住方式、生活方式的转变必须以生产方式的转变为基础。从宏观视角看,只有通过生产方式现代化提高创造社会财富的能力,积累坚实的物质基础,生活方式的现代化才能实现;从微观视角看,每个居民只有实现了就业并达到相应的收入水平,生活方式的现代化才能实现。因此,产业发展水平,尤其是劳动者的就业与收入水平是决定人口城镇化水平的关键因素。本文将对河南的就业水平与就业结构进行客观的分析,并在此基础上提出科学推进河南新型城镇化的政策建议。

  一、河南新型城镇化的就业基础

  (一)就业不足与招工难并存

  从就业数量与劳动力供求关系看,河南新型城镇化在就业支撑方面存在一个非常明显的逻辑悖论,即“招工难”与“就业不足”并存:一方面,外出务工已经成为农民就业的主渠道。根据河南省统计局发布的《2014年河南农民外出务工情况调查报告》,2014年全省85.1%的农村家庭有劳动力转移,户均劳动力转移人数为1.74人。从劳动力供应现状看,由于仍然滞留在农村的青壮年劳动力尤其是男性青壮年劳动力已经比较稀缺,“招工难”正在成为常态。这意味着河南农村劳动力的非农就业已经不是问题,从人口工业化的总体程度看推进新型城镇化的就业基础已经具备;另一方面,河南县级城市城镇化推进过程中产业与就业支撑不足的问题相当普遍。在调研中笔者发现,如何创造更多的就业机会、使农民能够“住下来、有活干”仍是县级城市推进人口城镇化面临的最为头疼的问题。

  造成上述逻辑悖论的主要原因是河南为劳务输出大省,全省2600多万农民工虽然实现了就业与生产方式的工业化转变,但其中有1100多万在省外就业。这部分就业人员与其家庭人口如果在本省城镇化就会出现缺乏产业与就业支撑问题,其实质是非农就业与人口城镇化的空间错位。理论上看解决问题的办法有两类:一类是在省外就业的农民工及其家庭人口转移到省外就业地城镇化,按照2013年全省50.9%的人口抚养比保守计算,1100多万省外就业农民工意味着河南总人口将减少1700万左右。这样河南省内人口城镇化面临的产业与就业压力就会大为减轻;另一类办法是随着河南经济社会发展创造更多就业机会,吸纳省外1100多万农民工逐步回到省内就业,回到省内城镇化。这样产业的发展与就业的创造就成为决定城镇化进度的关键性因素。从现实看显然要两条腿走路。

  综上,虽然总体来看河南农村人口的非农就业比重已经很高,但由于在本县(市)务工的比例仅为38.1%,县级城市就业支撑明显不足,产业与就业仍然是决定县级城市城镇化能否有效推进的基础条件,甚至是先决条件。省内有些非农产业发展相对滞后、非农就业不足的县(市),在城镇化推进过程中之所以出现了城市框架不小、但产业发展不够景气、人气不够旺等现象,土地城镇化明显快于人口城镇化,其主要原因就是产业与就业支撑不足。

  (二)就业层次和收入水平低

  从就业结构看,河南新型城镇化在就业支撑方面的另一个关键问题是非正规就业比重高,就业层次低、收入不稳定,难以达到支撑其个人及家庭成员实现城镇化所需的收入水平。

  根据国家统计局发布的《2013年全国农民工监测调查报告》,全国范围内农民工从事制造业的比重为31.4%,从事建筑业的比重为22.2%,从事批发零售业的比重为11.3%,从事交通运输仓储和邮政业的比重为6.3%,从事住宿餐饮业的比重为5.9%,从事居民服务、修理和其他服务业的比重为10.6%。从就业区域看,在东部地区务工的农民工以从事制造业为主,占43.1%,在中西部地区比重最高的均为建筑业,比重分别为28.5%,30%。此外,河南省外就业农民工60%以上流向东部地区。综合判断,河南省外就业农民工以制造业为主,省内就业农民工比例最高的为建筑业。《2014年河南农民外出务工情况调查报告》也显示,河南农村劳动力转移主要集中在“建筑家装业”、“机械加工”和“纺织、轻工”等劳动密集型行业,占总体的比例为53.7%。所以,虽然河南全省农村劳动力非农就业的比重已经很高,但主要集中在劳动密集型行业,且多为力工及没有技术含量的普通工人,就业层次低、收入不稳定,而且发展空间小。

  就业层次低意味着收入水平低。虽然近年来农民工收入增长速度较快,但与城镇化要求的收入水平相比仍有较大差距。根据中国社科院2014年3月发布的《中国农业转移人口市民化进程报告》,进入城镇的个人每年平均需要支付1.8万元生活成本,以及需要一次性支付的10万元左右购房成本。同样按50.9%的抚养比计算,农民工家庭市民化需要支付年均2.7万元(月均2264元)的生活成本,以及15万元左右的一次性购房成本。收入方面,根据《2013年全国农民工监测调查报告》,2013年全国外出农民工人均月收入2609元,其中,制造业人均月收入2537元,建筑业2965元,批发和零售业2432元,交通运输、仓储和邮政业3133元,住宿和餐饮业2366元,居民服务、修理和其他服务业2297元。

  绝大多数农民工的收入水平仅仅能够支付日常生活成本,但无力支付一次性购房成本。从就业的城市层级看,在直辖市、省会城市、地级市和县级市务工务工的农民工人均月收入水平的收入差距并不太大,但在高层级城市市民化的成本要高于平均成本却是显而易见的。从河南农民工就业地来看,本县(市)就业占38.1%、省内县级以上占22.9%、省外就业占39%(省外转移中主要在城镇化成本较高的发达地区,其中到广东、江苏、浙江、北京、上海五省市就业占到省外转移劳动力的62.9%,),除了38.1%在本县(市)的个人城镇化成本较低,其他61.9%在省内县级以上城市、以及在省外就业的转移人口的个人城镇化成本均要远高于平均水平。综合来看,以现有的务工收入,40%左右在本县(市)就业的农业转移人口仅仅能够勉强支付个人城镇化所需的生活成本,其他60%在省内县级以上城市及在省外就业的转移人口既承担不起个人生活成本,更承担不起城镇化所需的一次性购房成本。

  综上,由于就业层次低,河南绝大多数农业转移人口的收入水平不足于支付于就业地城镇化所需的生活成本与购房成本,这是河南新型城镇化推进的面临的根本约束因素。进一步看,河南农民工的就业层次与收入水平是由河南的产业结构与经济社会发展总体水平以及中国的产业结构与经济社会发展水平决定的。所以,河南的新型城镇化必须循序渐进,在产业结构升级与经济社会发展的过程中更加注重就业机会的创造,随着劳动者就业结构的提升及收入水平的提高而逐步推进。

  二、发达国家城镇化过程中的主要做法及启示

  (一)把促进就业作为国家经济社会发展的优先目标

  发达国家在城镇化过程中,普遍把促进就业作为基本优先目标,并通过立法来明确政府在就业方面的职责。如美国仅就职业培训和职业教育方面的立法就有十几部,包括《人力资源开发与培训法》、《职业教育法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》等。德国政府在1969 年就颁布了《劳动促进法》,把职业教育放在首位。这些法律推动政府实施有利于促进就业的社会经济政策,在促进就业方面发挥了积极的作用。

  (二)大力发展中小企业扩大就业机会

  由于中小企业吸纳就业能力强,发达国家在城镇化过程中普遍非常重视中小企业的发展。如为扩大就业机会,法国政府将向创造就业机会的企业发放奖金改为减免企业社会保险费,直接利用财政手段鼓励中小企业增加雇佣人数。德国政府为支持中小企业发展,也在资金方面加强对中小企业的支持,如提供财政补贴和低息长期贷款、实行税收减免、提供科研和技术补贴、设立中小企业发展基金等。1988年,德国联邦政府和地方政府用于资助中小企业的款项约50 亿马克,1989 年,德国联邦政府和各州政府还为中小企业获得贷款提供90%的担保。德国在中小企业就业的人员占全国全部就业人员的三分之二以上。

  (三)通过针对性强的就业培训提高劳动者就业能力

  通过针对性强的就业培训提高提高劳动者的就业能力也是发达国家促进就业的普遍做法。为提高培训后的就业率, 许多国家的培训机构加强了同职业介绍、职业鉴定和失业保险等相关机构之间的衔接与合作。如法国就在一些行业实行培训机构、企业和学员三方签订“培训与聘用”合同的办法, 提高了培训质量和就业率。 为适应产业结构升级的要求,提高劳动者就业层次,德国在就业培训中, 增加了信息处理专家、信息通信技术系统电子专家、信息通信技术系统营销专家、信息分析处理师等新的的培训方向,使受训者具备在信息化条件下在新的就业岗位就业的能力。

  综上所述,由于对就业对城镇化及整个经济社会发展的重要性有深刻的认识,发达国家始终把扩大就业作为发展的优先目标,并通过立法将其上升到法律层面保障就业目标的实现。在促进就业的具体做法方面,由于中小企业是就业主阵地,各国都不遗余力地支持和鼓励中小企业发展。同发达国家相比,河南各级政府重视大企业与大项目、对中小企业关注不够的做法由来已久,这对扩大就业是非常不力的。此外,通过就业培训提升劳动者就业能力也是发达国家促进就业的一般经验。河南目前对职业培训非常重视,也取得了一定的效果,但仍应借鉴发达国家的经验,提高培训的针对性、实用性,尤其是要提高培训的就业率。

  三、科学推进河南新型城镇化的对策建议

  根据前面的分析,从就业基础看,虽然总体来看河南非农就业的比重已经很高,但受产业结构与经济社会总体发展水平的限制,河南农民工就业层次低且不够稳定,多数农民工仍达不到市民化所需要的收入水平,这就决定了当前河南推进新型城镇化首先应努力增加就业机会,有效提高劳动者就业能力,千方百计扩大就业;其次应从城镇与农村两方面消除人口城镇化的制度障碍,构建农民转户进城的顺畅渠道,使具备市民化能力的人口愿意进城、能够进城;第三应进一步深化土地制度改革,让多数农民有机会分享土地增值收益,增加农民资产性收入,提高农民城镇化的能力。

  (一)努力增加就业岗位

  强化增加就业政策措施,千方百计增加就业岗位。在产业持续发展的基础上,强化就业政策、增加就业岗位是河南新型城镇化的内在要求。应借鉴发达国家的有益做法,运用财政扶持、税费减免、创业指导、政策性金融服务、小额贷款担保等手段,大力发展中小微企业,增加更多就业岗位。鼓励自主创业,制定创业优惠政策,发挥创业带动就业的倍增效应。扩大政府购买公共服务的规模,积极开发公益性服务岗位,并多向城镇低就业家庭和农民工提供。同时应完善城乡均等的公共就业创业服务体系,规范招人用人制度,消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视,依法保障农民工的合法权益,增加农民工的就业机会。

  加强职业技能培训,提高职业素质与就业创业能力。在千方百计增加就业岗位的同时,还应通过各种手段提高劳动者的就业能力,使其能够适应新的就业岗位的要求。针对河南人口大省、劳动力资源大省但劳动力资源整体素质不高的现状,应进一步强化职业教育与技能培训,深入实施全民技能振兴工程。整合人力资源、教育、民政、农业、共青团、扶贫、妇联、残联等部门培训资金资源,扩大培训规模,使每一个农民工特别是新生代农民工都能至少得到一次免费的基本职业技能培训,对有创业意愿并具备创业条件的农民工,要做好提升创业能力的培训。推进职业技能实训基地建设,强化各类培训主体开展岗位技能培训的责任,借鉴发达国家的经验创新培训方式,调动培训对象和培训机构两方面积极性,提高职业教育和技能培训实效。

  (二)设计均等化的城镇公共服务政策体系

  根据前文对就业基础的分析,河南超过半数的农民工尚不具备在就业地市民化的收入水平,但占河南农民工总量40%的本县(市)就业农民工基本具备了在就业地城镇化的收入水平。河南推进新型城镇化应率先解决这部分人口的城市融入问题,使其率先市民化。

  根据笔者的调研,目前,相当一部分具备城镇化能力的农业户籍人口转户进城的意愿并不强烈,“进城务工人员无法享受城市居民的各种社会保障”的说法越来越站不住脚。目前,城镇人口的社会保障分两类:一类是城镇职工的社会保障,包括养老、失业、医疗、工伤、生育五大项,参保对象是在各类企事业单位职工,参保方式是用人单位与合同就业人员各缴纳一部分费用。根据相关条例,不论就业人员是否有城镇户籍,城镇各类企事业单位均应支持其参加城镇职工社会保障,并承担相应费用。也就是说,城镇职工社会保障本身就与户籍无关;另一类是城镇居民社会保障,包括城镇居民合作医疗与城镇居民养老保险两项,针对的是城镇无业人员。与农村居民新型合作医疗,城镇居民合作医疗并无明显优势,而城镇居民养老保险与农村居民养老保险已经合并。所以从基本社会保障方面来看,城镇户籍与农村户籍的差距越来越小,无法享受城市居民社会保障对农民市民化的影响已经很小。与此相应的是,目前,一些全家已迁入城镇居住、并能在城镇“安家乐业”的农业户籍人口选择不将户籍转入城市的现象在省内已经比较突出。另一方面,虽然农业户籍与非农业户籍在基本社会保障方面的差异越来越小,但现有的城镇公共服务政策仍是针对城乡两种身份而设计的,已经越来越不适应城镇化快速发展的要求。在公共服务体系方面应当彻底转变针对不同身份而设计不同政策的思维模式,将公共服务政策与身份、户籍脱钩,直接将公共服务政策指向常住人口,实现城镇常住人口基本公共服务全覆盖。就河南的实际情况来看,目前对农民转户进城吸引力最强的公共服务是职工类型社会保障、住房与教育。

  应扩大城镇职工社会保障覆盖面,针对常住人口设计均等化的社会保障政策体系。城镇职工社会保险的保障水平高,对转户进城人员吸引力大。应加大职工社保政策宣传力度,提高用工单位和农民工参保意识,鼓励农民工早参保、多缴费、多受益并连续参保。应强化企业缴费责任,加强对企业为农民工缴纳各种社会保险费用的监督检查。应随着经济社会发展尤其是就业人员的增加,不断扩大城镇职工社保参保人数,提高城镇职工社保参保缴费覆盖面。从政策层面鼓励与支持包括灵活就业人员、城乡居民在内的所有城镇常住人口参加城镇职工社会保险,尽快实现社会保障“一卡通”,确保城乡各种社会保障关系全接续,消除农民工参保及转户进城的后顾之忧。

  拓宽住房保障渠道,把常住人口完全纳入城镇住房保障体系。根据前文分析,城镇化所需的一次性购房成本对绝大多数农民工家庭都是一个较大的压力。为此,应以满足常住人口基本居住需求为目标,把常住人口完全纳入城镇住房保障体系,用住房吸引人口向城市流动。在引导房地产企业增加中低价位、中小户型普通商品住房供给的同时,政府应在基本住房住房方面要承担更大的责任:一是应进一步深入推进保障性安居工程建设,加大棚户区和城中村改造力度,努力解决城镇贫困家庭和农业转移人口居住问题;二是应建立各级财政投资保障性住房的稳定机制,并积极开拓其他资金渠道;三是应进一步完善住房用地供应机制,保障性住房用地应保尽保,探索由集体经济组织利用农村集体建设用地建设公共租赁住房;四是对城镇低收入和中等偏下收入住房困难家庭,实行租售并重;五是将稳定就业的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围,支持农民工家庭购买普通商品住房。

  优化教育资源配置,保障进城农民子女平等受教育的权利。目前,河南教育资源配置与人口城镇化趋势背离的现象较为突出。一方面,各级政府对农村中小学投入了大量资金,农村中小学的办学硬件得到了很大改善,但农村中小学生源减少的趋势却越来越明显;另一方面,不少农村家庭放弃家门口的免费义务教育转而让子女到城镇中小学就读,造成城镇教育资源短缺,尤其是大班额现象非常突出。造成上述现象的主要原因教育资源配置的指导思想与城镇化背道而驰。在人口流动更加频繁的背景下,更高的收入水平与更好的生活条件吸引优秀师资向更高一级城镇集聚,导致农村中小学优秀师资流失、办学质量下降,对学生的吸引力下降。其背后更深层的内因是城镇化。城镇化意味着农村人口大量向城市转移,农村人口不断减少,而目前教育资源配置的指导思想仍然具有计划经济平均主义的烙印,造成教育资源的浪费。为更好推进河南新型城镇化,应抓住中国家长重视教育的优良传统,顺应城镇常住人口增长趋势,扭转教育资金过分向农村投入的倾向,加大对城镇中小学教育的投入,提高城镇中小学吸纳生源的能力,进一步提升城镇中小学的教育质量,使教育成为吸引人口向城镇流动的重要动力。同时,在河南省范围内,不再区分户籍人口与暂住人口,各级城镇统一按照常住人口编制城镇教育发展规划,将所有城镇常住人口子女教育纳入财政保障,所有城镇常住人口均可在居住地接受学前教育、免费义务教育,参加中考和高考。

  (三)深化土地制度改革

  农民转户进城动力不强的另一个重要原因是不愿放弃在农村的权利。根据河南省公安厅的调研报告,截至2011年底河南的户籍城镇化化率只有22%,比按常住人口统计的城镇化率低了差不多20个百分点,2001—2010年的10年中,河南农转非的总量只有700万人(平均每年只有70万人),其中,郑州市农转非人口中有很大一部分是为了解决孩子的入学问题。此外,很多农村籍的大学生开始不愿把户籍转到学校所在地,甚至有不少已经将户籍转出的大学生重新把户口转回农村。上述数字和现象告诉我们现在越来越多的人不愿放弃农村户籍,主要原因是农民不愿放弃与农村户籍相关的权利,主要是承包地与宅基地。其中承包地收入虽然不多,但也是一笔稳定的收入。而宅基地具有建设用地属性,在“占补平衡”政策下,农村建设用地成为城市建设用地的主要来源,其升值的空间也越来越大,如果不能有稳定的权利及变现渠道,农民将越来越不愿意放弃农村户籍,非常不利于人口城镇化的推进。

  从另一个角度看,通过深化土地制度改革,提高农民分享土地增值收益的比例,提高农民来自土地的资产性收入,能够提高农民城镇化能力,使其更好、更快地实现城镇化。新中国成立以来,农民为中国工业化城镇化的发展做出了重大贡献甚至是牺牲,而新型城镇化不应继续剥夺农民,而是应让农民分享经济社会发展成果,分享工业化城镇化发展带来的土地增值收益。所以,河南新型城镇化推进过程中应最大限度的保障农民的利益,全省各级政府应按照《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》的要求,切实保障农民土地承包经营权、农户宅基地用益物权和农民集体经济收益分配权,保留进城落户农民土地承包经营权不变、保留进城落户农民宅基地使用权不变、保留进城落户农民原有集体财产权益不变,并通过“增减挂钩”、“人地挂钩”等方式积极探索农民相关权益的实现及变现形式,增加农民来自土地增值收益的资产性收入,增强农民向城镇转移的动力与能力。

  (作者系省委党校教授)

 

  构建郑州国家级中心城市问题探讨

  刘战国

  国家新型城镇化规划(2014-2020年)要求“加快培育中原等城市群”,还要求“增强中心城市辐射带动功能,推进中心城区功能向1小时交通圈地区扩散,培育形成通勤高效、一体发展的都市圈”,中原城市群已成为国家重点培育的增长极,郑州是中原城市群的中心城市,加快构建郑州国家中心城市进而带动中原城市群跨越发展势在必行。2013年12月25日中共河南省委出台《关于科学推进新型城镇化的指导意见》,要求“提升郑州国家区域性中心城市的地位,按照建设大枢纽、发展大物流、培育大产业、塑造大都市和打造国家区域性中心城市的发展方向,增强辐射带动全省和服务中西部发展的能力”。前几年国务院给郑州市的功能定位是“中部地区重要的中心城市”,在当前快速推进新型城镇化、中部崛起、中原崛起的大背景下,如何进一步提升郑州市的功能定位、构建郑州国家中心城市是摆在我们面前的历史命题和现实责任。长久以来,复兴大中原一直是我们特有的“河南梦”,或叫“中原之梦”,其主要内涵是实现“中原崛起河南振兴富民强省”的奋斗目标,中原经济区成为国家级经济区、中原城市群成为国家级城市群、郑州市成为国家中心城市,是“河南梦”的三大支柱,构建郑州国家中心城市是梦想之基。

  一、背景分析

  (一)中心城市的内涵

  中心城市是指在一定区域内和全国社会经济活动中处于重要地位、具有综合功能或多种主导功能、起着枢纽作用的大城市和特大城市。中心城市以经济区和城市群为依托,是经济区生产布局和城市群功能分工的空间表现形式,是具备较强“聚集扩散、服务和创新功能”的区域经济中心。无论是国家中心城市,还是区域中心城市,抑或地区中心城市,都脱离不了中心城市的这些本质特征。

  国家中心城市必然在现代化和国际化方面走在全国前列。从世界城市来看,他们都产生于世界经济增长的重心区域。未来国家发展重心加速转移和空间布局向内陆战略推进,新的经济重心很可能催生新的国家中心城市。国家中心城市进一步发展的方向必然是世界或全球城市。

  (二)中心城市发展理论

  中心城市发展理论还可以进一步追溯到古典区位理论,农业区位论(杜能1826年提出)、工业区位论(韦伯1909年提出)。进入20世纪,随着西方国家的快速城市化,中心城市发展的各种理论不断涌现。伴随我国快速城镇化,新经济地理学异军突起,中心城市发展理论不断萌发。这些理论为我们研究中国特色的中心城市提供了思维框架和分析工具。

  中心地理论。1933年由德国地理学家克里斯泰勒(Walter Christaller)在他所著的《德国南部的中心地》一书中系统地阐述了中心地理论(Central Place Theory)。这一理论研究的是在一定区域内城市等级、规模、数量、职能间的关系,及其空间结构的规律性等问题。城市等级受市场、交通、行政 三原则所支配,呈现六边形网络分布。

  增长极理论。法国经济学家弗佩鲁(Francois Per-roux)于1955年在《经济学季刊》的《经济空间:理论与应用》一文中提出“增长极”这一术语。经济增长在一定区域内是不均衡的,经济增长以不同的强度首先出现于 一些增长点或增长极上,然后通过不同的 渠道向外扩散,最终,对整个经济区域产 生不同的影响。在发展的初级阶段,极化效应是主要的,当增长极发展到一定程度后,极化效应削弱,扩散效应加强。

  城市空间相互作用理论。美国地理学家乌尔曼(E.L.Ullman, 1957)提出城市的空间相互作用理论, 对城市群内外空间相互作用机制研究影响深远。当相互间的引力大于斥力时,中心城市规模愈来愈大,城市密度越来越高,城市空间体系不断膨胀;当引力小于斥力时,郊区化、逆城市化占据主流,卫星城纷纷出现。

  点轴开发理论与网络开发理论。点轴开发理论最早由波兰经济家萨伦巴和马利士提出。点轴开发模式是增长极理论的延伸,由于生产要素交换需要交通线路以及动力供应线、水源供应线等,相互连接起来这就是轴线。发达的经济中心(点)沿轴线(交通线路、动力供应线、河流等经济纽带)不断地向不发达区域纵深地发展推移。1986年我国经济地理学家陆大道在《地理科学》上发表论文《2000年我国工业布局总图的科学基础》,提出区域发展战略的“点轴开发理论”。只有经济联系到了一定程度,该区域就自然内生的按照“点—轴系统”模型,由点到轴,再到聚集区发展成经济区。之后,魏后凯(1995) 提出网络开发模式(Network Development Model),进一步发展了“点-轴系统”理论,区域经济在发展中呈现出增长极点开发、点轴开发和网络开发3个不同阶段,落后地区应采取增长极点开发,发展中地区应采取点轴开发,而发达地区应采取网络开发。

  还有其他许多著名的中心城市发展理论,例如,邓肯(O.Duncan)1950 年在《大都市与区域》提出“城市体系”理论;J·R·弗里德曼于1966年提出关于城市空间相互作用和扩散的“核心-边缘理论” ,又称为核心-外围理论,已成为发展中国家研究空间经济的主要分析工具;法国经济地理学家戈特曼1957年根据对美国东北海岸地区的考察,在《大都市带:东北海岸的城市化》提出特大城市区域集合体(Megalopolis)。城市化趋向郊区化和网络化,城市群的出现标志着美国空间经济发展进入成熟阶段,大都市带是城市化进入高级阶段的产物。

  (三)国家中心城市的评价指标体系

  目前,针对国家中心城市的综合评价较少,但评价世界、全球城市、国际城市等方面的文献却比较丰富。综合功能研究一般采用综合性指标体系,专项功能研究一般采用某些专项指标。《全国城镇体系规划》(草案)所运用的国家中心城市的评价指标体系为:综合经济能力、科技创新能力、国际竞争能力、辐射带动能力、交通通达能力、信息交流能力、可持续发展能力等7大类43项指标。周阳,武汉市社会科学院助理研究员在《国家中心城市:概念、特征、功能及其评价》一文中,以国家中心城市的核心功能和属性为基本框架,遵循科学性、实用性、可比性、协调性原则,并根据 数据的可获得性,选取4大类10小类40个指标,建立全面综合的国家中心城市评价指标体系。陈来卿,广州市社会科学院区域经济研究所副研究员在《建设国家中心城市以功能论输赢》一文中,遵循国际性、实效性、延续性和创新性原则,又依据科学性、动态性、开放性、可操作性原则,采用主题综合型方法确定为3个层次、4个大类、22个指标的国家中心城市评价指标体系。

  以上各个综合评价指标体系大同小异,其中人口和经济指标是最基础最根本最具代表性的指标,通过综合评价可以发现问题,寻找发展路径。

  (四)构建郑州国家中心城市面临重大机遇

  区域经济学、城市经济学、中心城市论都认为:中心城市是城市群的龙头,是经济区的增长极;城市群是经济区的主体,是中心城市的战略支撑;经济区是中心城市的战略腹地,是城市群的承载基础。中心城市在区域经济中处于主导地位,中心城市的地位决定城市群和经济区的地位,要想使中原城市群和经济区进入国家级,其郑州中心城市必须首先进入国家级。

  从战略趋势上来讲,我国沿海地区的三大国家级城市群或经济区正在向世界级转型,北京、上海、天津、广州等四大国家中心城市正在向世界城市升级;随着国际国内产业向中西部地区转移,我国的经济重心正在由沿海地区向内陆地区转移,未来我国中西部地区必然会出现多个国家级的经济区、城市群、中心城市,未来最有希望成为国家级城市群是成渝、武汉、中原,最有希望成为国家中心城市的是成都、武汉、郑州。

  从政策上来讲,国家新型城镇化规划(2014-2020年)要求“加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群,使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极。”中原城市群已经被列入国家发展重点,进一步发展的目标毫无疑问应定位于成为国家级城市群。那么,要想让中原城市群升级为国家级,郑州市作为龙头必须首先进入国家中心城市行列,所以当前构建郑州国家中心城市面临难得的政策机遇。

  二、构建郑州国家中心城市的主要矛盾和根源

  (一)规模小、实力弱、层次低

  虽然中原城市群的经济总量和人口规模仅次于长三角、珠三角、京津冀等沿海三大城市群,在中西部地区成渝、中原、武汉三大城市群中是最大的,具有明显的总量规模优势,但是,中原城市群的缺陷也是非常明显的,最突出的矛盾就是中心城市总量规模较小、综合实力较弱,这是构建国家级中心城市和经济区的主要矛盾。

  第一,横向对比郑州市处于弱势地位。郑州中心城市规模小、实力弱、层次低,与重庆、成都、武汉相比明显处于劣势。从经济总量来讲,2013年重庆列全国第7位,成都列全国第8位,武汉列全国第9位,而郑州市仅列全国第19位;从功能定位来讲,重庆已经是国家中心城市,湖北省已将武汉市目标定位提升到“国家中心城市”,而郑州市的定位还停留在“中部地区重要的中心城市”。

  第二,近几年郑州市与武汉市的差距不断拉大。 2005年郑州市GDP占武汉市的比例为73.4%,2010年下降为72.6%,2013年下降为68.5%。2005,2010,2013年武汉市在全国位次分别为17,12,9,郑州市的位次分别为23,22,19,近8年武汉市在全国上升了8个位次,郑州市上升了4个位次。郑州市与武汉市的差距连年拉大,目前相差10个位次。“郑州中心城市规模小、实力弱、层次低”就是制约郑州市、中原城市群和中原经济区转型升级的主要矛盾,这个主要矛盾解决了,其他次要矛盾就会迎刃而解。

  (二)城市空间框架小,组织结构不合理

  但是,无论是按照国家级中心城市标准来判断,还是横向对比来分析,郑州市与国家级中心城市的基本条件要求尚有较大距离。国家级中心城市必须首先满足城市规模这个基本条件:一般来说,国家中心城市都是规模上的超级城市,人口规模和经济规模应达到全国前10位,人口规模1500万左右或更高。2013年郑州市城市规模全国第19位,虽然一直在进步,但是横向对比来看近几年进步趋缓,原因在哪?根源在于郑州市尚没有建立起来超级城市的空间框架结构,发展载体太小,组织结构不合理。

  (三)未形成郑州大都市区“多中心”的空间结构

  国家级中心城市或者前10位的中心城市都采取了“大框架、多中心”发展模式,几乎无一例外地把所辖县(市)行政区划调整为市辖区,都市区的发展取向由“单中心”摊大饼转向“多中心”,形成网络状的多中心大都市区格局。郑州市要想成为国家级中心城市,理所当然也必须遵循“多中心”发展规律。郑州市曾经提出的“双核驱动、六城支撑、十组团集聚”是立足郑州实际的创举,郑州航空港经济综合试验区进入国家战略,在全国也是首创,最近又提出“一中一城三区四组团”发展格局,郑州都市区“多中心”的探索取得了巨大成就。但是,多年以来,郑州中心城区依然停留在延续摊大饼发展阶段,超级城市大都市区的框架结构始终没有形成。近几年为何郑州市与武汉市的差距有所拉大,其中,有个重要原因是武汉市都市区早已由摊大饼转向“多中心”:为了拓展城市空间,武汉市先后把所辖县(市)全部区划调整为市辖区,建立以地铁和轻轨网络为主导的通勤圈,形成郊区化多中心的大都市区格局。武汉都市区现由13个市辖区组成,分别是:江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山7个中心城区以及蔡甸、江夏、黄陂、新洲、东西湖、汉南6个近郊城区。其中,1979年由汉阳县分设东西湖区,1984年撤销汉南农场设立汉南区,1992年撤销汉阳县设立蔡甸区,1995年撤销武昌县设立江夏区,1998年撤销新洲县设立新洲区、撤销黄陂县设立黄陂区。而郑州市没有突破行政区划的限制,没有建立近郊多中心、远郊卫星城的空间发展格局,缺乏发展空间。从体制来说,郑州市所辖六县(市)行政区划调整没有任何进展, “市区与郊县”双轨制的二元结构,割据分离,各自为政,一盘散沙,没有形成合力和集群优势;从产业来说,并没有形成产业链紧密关联,中心城区的低端产业并没有向郊县(市)大规模转移扩散;从交通体系来说,中心城区与郊区县(市)之间的地铁或轻轨系统还是空白,同城化的通勤圈没有建立起来,中心城区与所辖郊县(市)没有形成实质意义上的一体化和同城化,郊区县(市)难以共享中心城区的公共服务。

  (四)郑州大都市圈尚未建立

  中心城市的发展必须依托所在的经济区和城市群,一般都具有外围的经济腹地和中小城镇的支撑,形成大都市圈。而郑州目前还没有形成大都市圈,制约了发展速度,为什么近几年郑州市与武汉市差距拉大,其中一个重要原因就是武汉城市圈早已形成大都市圈一体化发展格局。湖北省瞄准打造中国第四极战略目标,构建了“1+8”武汉城市圈,以武汉为中心,与黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江等周边8个城市组成城市圈,其中包括1个副省级城市、5个地级市、3个省直辖县级市。城市圈大尺度空间结构框架的建立为武汉市大发展奠定了基础,近年来武汉市厚积薄发、跨越发展、后来居上,在全国的地位持续提高,武汉市“国家中心城市”的新定位更是着眼长远、极目远眺、雄心勃勃。

  总之,构建国家级中心城市和国家级经济区,实现“河南梦”,机遇挑战并存,优势劣势同在,总体上是有利的,方向上是大势所趋。我们所应该做的就是遵循规律、顺势而为,关键是应提升郑州市目标定位,拉大空间框架,优化空间结构布局,构建大郑州都市区和大郑州都市圈,重构中原城市群。

  三、构建郑州国家中心城市的路径

  所谓大都市区是指中心城区与紧密联系的具有一体化倾向的邻接地域的组合,是中心城市发展到较高阶段时的空间组织形态,是都市圈和城市群的中心区。

  所谓都市圈,是指以一两个中心城市为核心,与周边联系紧密的众多城市地区,共同构成一个相对完整的城市“集合体”或城市经济区域,它是城市群发展到成熟阶段的最高空间组织形式。都市圈一般是指内部联系紧密的城市群或城市群的核心区。

  “大都市区多中心”、“大城市圈多核心”的演变机理:在快速城镇化的中期阶段,“集聚规模效益递增”,城市越大集聚效益越大,人口和生产要素优先向中心城市集聚,中心城市的集聚速度明显快于中小城市,一部分中心城市演变为超级城市或巨型城市;然而,进入工业化中后期阶段,当中心城市规模集聚到一定程度时,出现交通拥堵、环境污染、生态恶化等城市病,生活生产成本上升,使“集聚规模效益递减”,于是人口和生产要素又开始逃离城市中心区,向近郊小城镇和远郊卫星城集聚,中心城市布局从“摊大饼、单中心”模式走向“郊区化、多中心”模式。由于中心城市的辐射带动,周边卫星城市纷纷崛起,“城市圈卫星城多核心一体化”格局逐步形成。西方发达国家中心城市在经历摊大饼城市病之后,几乎无一例外地选择了“郊区化多中心、卫星城多核心”的发展模式。我国城镇化的规模、速度、强度在世界上都是史无前例的,可惜的是我国许多中心城市再次重演西方国家早期摊大饼城市病,原因在于发展和规划理念滞后、割据体制障碍。其实,“大都市区多中心、大都市圈卫星城多核心”发展理论和经验都是成熟的,关键是我们应紧密联系河南实际创新郑州国家中心城市特色发展模式。

  (一)构建“多中心”的大郑州都市区

  应瞄准构建郑州国家中心城市目标定位,创新理念、规划、体制,跳出郑州来谋划郑州,大胆借鉴国内外成熟经验,破除条条框框约束,勇于创新,探索国家中心城市特色发展的“郑州模式”,积极构建“2核+3次+5卫+2副”大郑州都市区框架体系。一是强化双核带动。构建中心城市和郑州航空港经济综合实验区两个核心增长极。二是拓展近郊三大次中心。分别在3个方向上规划建设郑东新区、郑西新区、郑南新区,形成都市区次中心。三是构建远郊5个卫星城。将中牟县、新郑市、新密市、登封市、荥阳市的行政区划调整为“市辖区”,将六城与中心城区的交通、基础设施、产业、环境进行同城规划建设,使六城成为都市区真正意义的外围中心,形成“2核+6心” 网络状多中心格局。四是打造东西两大副中心。将巩义市区划调整为市辖区,并规划为郑州市西部副中心;推进郑汴同城化,将开封市纳入大郑州都市区,将开封市定位为大郑州都市区的东部副中心,构建“2核+3次+5卫+2副”大郑州都市区。

  (二)构建“多核心”的大郑州都市圈

  我省2009年规划了“一极两圈三层”的中原城市群总体框架体系,这是我国城市群规划中的一个创举,但是这个规划落实的不够好,这几年的决策文件中很少再强调了,原因是:政策缺乏连续性,概念缺乏进一步深化,突破口缺乏有力抓手。选择中原城市群发展的突破口应体现3个原则:一是优先发展郑州中心城市和大郑州都市圈;二是放开搞活外围区域中心城市;三是积极推进一体化和同城化。“1+8武汉都市圈”与“1+8中原城市群紧密层”同为圈层结构,即一个中心城市带动周边8个卫星城市,武汉城市圈发展经验值得借鉴。建议借鉴京津冀都市圈、武汉城市圈的概念,用“大郑州都市区”概念描述中原城市群郑汴核心区;用“大郑州都市圈”的概念来描述中原城市群紧密层,将“中原城市群1+8紧密层”转型升级为“1+8大郑州都市圈”。

  积极构建“1+8大郑州都市圈”:将大郑州都市区定位为国家中心城市,当然也是中原经济区的中心城市;将洛阳市定位为中原经济区的中心城市,形成郑州、洛阳双中心格局;将新乡、许昌、焦作、济源、平顶山、漯河等定位为中原经济区的核心城市。打破行政区划的障碍,加快一体化乃至同城化发展,提升集聚集群功能,分工协作,协同发展,走错位发展,差异化发展、特色发展的道路,将郑州都市圈打造成为中原城市群和中原经济区的核心区,带动中原经济区周边区域快速发展。

  (三)构建“一体化”中原城市群

  为了支撑郑州国家中心城市建设,必须加快中原城市群一体化发展,强化中原城市群专业化分工协作,推动结构重组、功能优化和一体化发展,形成中心城市带动外围城市、外围城市支撑中心城市的良性互动发展格局。

  一是提升中心区,建设大郑州都市区。将郑州市由中部地区重要中心城市升级为国家级中心城市,规划郑汴同城化大都市区,将开封设为大郑州都市区的副中心。

  二是强化核心区,建设大郑州都市圈。郑州定位为国家中心城市,洛阳定位为中原经济区中心城市,开封、新乡、许昌、焦作、济源、平顶山、漯河为中原经济区核心城市,形成“1+8”或“2中心+7核心”大郑州都市圈。

  三是放活外围区,建设六大副中心城市。将安阳、三门峡、商丘、信阳、濮阳、周口等,6个外围省辖市设为中原经济区副中心城市,驻马店、鹤壁为中原经济区的支柱城市。根据中心地理论“六边形模型”,这六个省辖市均为米字型高铁网络的重要节点,也是未来普铁、城际、高速公路、航空等综合交通网络的重要节点,设置6个副中心城市符合市场、交通、行政3个最优原则;根据两个中心城市之间相互吸引的断裂点理论,这6个省辖市距离郑州较远,均在200km以上,受郑州中心城市的辐射较小,反而受省外中心城市的辐射较大,均处在郑州中心城市与外省中心城市相互吸引的断裂带上,设置6个副中心城市有利于集聚外省要素资源。同时,湖北省设立了襄阳副中心城市,河北省将石家庄设立为北京的副中心城市,周边省份的战略布局已经对我省的战略空间形成挤压之势,设置6个副中心城市既符合理论又符合实际,既是转型升级的需要也是积极应对区域竞争的需要。

  (作者系省人民政府发展研究中心副研究员)

 

  试论开封向中原经济区副中心城市迈进的战略取向

  李政新

  2013年12月25日通过的《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》明确提出“郑汴一体化取得新进展,开封向新兴副中心城市迈进”。这是河南省在新阶段、新时期、新形势下所做出的重大战略决策,为开封市振兴与发展创造了重大历史机遇。应抓住机遇、把握规律、科学论证、明确定位、创新思路、积极作为,实现开封的全面复兴。

  一、主副中心结构是区域发展的重要模式

  (一)中心城市已经成为区域竞争发展的制高点

  中心城市是指在一定地域范围内具有辐射带动功能、居于主导地位、起着枢纽作用的大城市和特大城市。根据中心城市的规模和影响力可分为世界城市(或全球城市)、国家中心城市、区域中心城市、省域中心城市、地区中心城市等。经济区和城市群是区域发展的高级形态,是中心城市的依托和腹地;中心城市是所在经济区和城市群的龙头或核心,具有“聚集扩散、辐射带动、创新引领”等“增长极”的本质特征。在城市化与全球化时代,一个国家或区域的地位正是由中心城市的地位所决定的。据统计,2000年全球GDP的90%由城镇生产,而这90%中又有50%以上由国家级中心城市生产。“十一五”期间,国家确立了北京、上海、天津、广州四大国家中心城市,“十二五”期间又增加重庆为国家中心城市。随着全国区域发展战略的不断深化,我国必将孕育和催生一批新的中心城市,影响和带动相关区域的发展。武汉已经明确提出建设国家中心城市,南京也把打造国家中心城市作为自身未来发展的目标。

  (二)主副中心城市结构已成为区域经济发展的普遍形态

  当前,我国正处在工业化中后期快速集聚发展阶段,超大经济区、城市群及其中心城市纷纷崛起,经济重心从沿海迅速向内陆转移,并呈现出多极化、多中心、点轴扩展、网络一体的阶段性新特征。对超大经济区或超大城市群体系而言,有单中心、多中心、主副中心等特色布局模式,“一主多副” 模式兼具“多中心”模式的优点,又可以弥补“单中心”模式的大城市病或实力不足等缺陷,主副中心之间优势互补、分工协作、协同带动区域经济协调

  发展。所谓区域经济主副中心城市结构形态,是有别于单极中心城市带动的另一种基本形态,通常是指在一定区域范围内,城镇体系是以一个中心城市与若干个副中心城市协同发展为核心,影响带动整个区域发展。所谓“省域副中心城市”,通常是指在一省范围内,综合实力较周边城市强大,经济辐射力超出了自身管辖的行政区范围,拥有独特的优势资源,且与主中心城市之间具有较强互补作用,可以被赋予带动周边区域发展重任的特大城市或大城市。副中心城市在全省城镇体系中居于仅次于主中心城市的地位,综合实力较为强大,辐射带动能力超出行政区范围,能够带动域外更大范围的发展。在当今全国区域竞争中,各地都在强化中心城市地位,优化主中心、副中心以及城镇体系战略布局。湖北省在建设武汉国家中心城市的同时,提出了“一主两副”的战略布局,即建设武汉国家中心城市,发展襄阳、宜昌两个省域副中心城市。湖南省确立了“一主三副”战略布局,即以长株潭一体化为主中心,岳阳、常德、邵阳为省域副中心城市的发展格局。江西省提出“一主两副”的战略布局,即南昌主中心城市,建设九江、赣州副中心城市。最近河北省委省政府将石家庄和唐山确定为北京的副中心城市。随着城镇体系不断分化、重组、集聚、极化,区域发展正呈现出多极化多中心布局的趋势,城市群成为经济区的主体形态,主副中心城市结构布局模式已经成为一种普遍的现象。

  (三)中原经济区“一主两副”框架结构基本形成

  中原经济区正处于快速城镇化的中期阶段,快速集聚是其主要特点,从城镇体系构建的模式来看,由于中原经济区面积辽阔,单中心城市的模式短期内难以形成对全省的有效辐射和带动,多中心布局又过于分散,主副中心城市结构符合中原经济区的现状和趋势。郑州市是中原经济区的中心城市,也是国家赋予的中部地区重要的中心城市,洛阳市是中原经济区的副中心城市。《中共河南省委关于科学推进新型城镇化的指导意见》明确提出“郑汴一体化取得新进展,开封向新兴副中心城市迈进”。至此,开封市副中心城市地位确立,标志着中原经济区“一主两副”的框架结构形成。

  二、建设开封新兴副中心城市意义重大

  (一)是推进郑汴同城化、构建郑州国家中心城市的战略需要

  多年来,困扰中原经济区崛起的一个难点问题是郑州中心城市规模较小,实力较弱,辐射带动能力不足,短期内难以成长为国家中心城市,难以担当带动中原经济区和中原城市群进入国家级行列的重任。当前GDP总量在全国排第20位,仅相当于武汉市的69%,经济规模明显偏小;在全省的首位度为19%,比武汉市低16个百分点,首位度明显偏低。由于开封市与郑州市距离很近,城市功能与产业上具有很强的互补性,一体化发展具有天然优势,通过郑汴同城化发展可以弥补郑州市规模实力不足的缺陷,所以,要建设开封副中心城市,推进郑汴一体化同城化,有利于构建大郑汴都市区国家级中心城市和增长极,协同带动全省跨越发展。“开封向新兴副中心城市迈进”的重大决策,符合河南省情,顺应了国际国内发展大势,体现了中原经济区、中原城市群、郑州航空港经济综合实验区、新丝绸之路经济带等国家战略的新要求,并响应了开封人民的新期待,必将为推动开封市跨越发展注入新动力。

  (二)是构建新丝绸之路经济带龙头的需要

  郑汴洛三市均处在陇海新丝绸之路经济带上,三市产业各具特色,互补性强,开封市的服务业发达,洛阳市的工业发达,郑州市是综合型城市,洛阳市是重工业城市,开封市是轻工业城市,开封市与郑、洛两市产业相似度最低、互补性最强。建设开封副中心城市,形成“一主两副”的互补互动发展战略布局,培育郑汴洛大都市带、沿黄工业走廊、沿黄生态文化旅游产业带,使郑州成为丝绸之路经济带上最大的中心城市,郑汴洛产业走廊成为最大的经济增长板块,形成新丝绸之路经济带上最大的龙头或核心增长极。郑、汴、洛三市均为国家八大古都之一,文化底蕴丰厚,同时均位于黄河之滨,生态资源丰富多彩,古都文化和黄河文化独一无二,发展“沿黄生态旅游文化产业带”得天独厚。

  (三)是带动豫东黄淮落后地区及周边区域发展的需要

  构建“一主两副”格局有利于分工协作,协同带动全省发展。开封市与洛阳市相比,两者区位不同、辐射范围不同、功能分工不同,洛阳市协助郑州市带动豫西地区的发展,开封是协助郑州市带动豫东黄淮平原及周边区域发展,开封市位于郑州市东部比邻濮阳、商丘、周口等黄淮海平原,GDP总量、人均GDP、增速等主要指标对比,开封市均处于先进地位,开封市具备辐射带动豫东黄淮平原及周边区域发展的基本能力。

  三、开封具备向新兴副中心城市迈进的基础条件

  (一)开封具备建设新兴副中心城市的比较优势

  开封市具备建设新兴副中心城市的良好条件。一是区位交通优势,开封市是郑州国家交通枢纽的重要组成部分,开封市可以共享郑州枢纽便利,适合中心城市布局;二是人文优势,开封市文化积淀丰厚,适合发展文化创意和旅游业,尤其是宋都曾经为世界第一国际化大都市,灿烂辉煌,具有世界影响力,开封市为国家文化旅游名城,开封市的文化软实力具有国际影响力;三是要素资源优势,开封地处豫东黄淮海平原,劳动力等要素资源非常丰富,有利于经济发展;四是郑汴一体化的同城化优势,郑汴交通、通讯、金融、产业、基础设施、公共服务等同城化,开封市可以共享郑州市的基础设施和公共服务,郑州市是国家级的“铁公机”综合交通枢纽,这同样也是开封的优势,必将大大提升了开封市的投资环境,促进集聚资本和承接产业转移。以上诸多独特的比较优势证明开封市具备建设副中心城市的坚实基础。

  (二)开封市具备建设新兴副中心城市的巨大潜力

  近年来,开封市自我加压,开拓创新,锐意进取,破除封闭僵化观念,不断加快改革开放步伐,坚持拉高目标、做大总量、跨越发展,强力实施“工业强市、文化兴市”的“双轮”驱动战略,突出重点打好“工业强市、开封新区五年成规模、建设国际文化旅游名城、推进新型城镇化、农业现代化提升”五大攻坚战,大力推进郑汴一体化,适时提出建设实力开封、文化开封、美丽开封、幸福开封的总体战略目标,内生发展动力不断增强,厚积薄发,进入了黄金发展期和发展快车道,彰显了深厚的文化底蕴,初步显现魅力开封、活力开封、人文开封新形象,发展靓点精彩纷呈。2008至2013年开封市年均经济增速12%,比全省平均高出1个百分点;尤其是2013年经济增速10.8%,比全省高出1.8个百分点,比郑州市高出0.8个百分点,高于商丘、周口等周边城市,全市主要经济指标增速位居全省前列,呈现出赶超跨越发展态势,在全省经济中的核心增长极功能地位初步显现。总之,开封市跨越发展的内生动力机制基本形成,具备建设副中心城市的特质和潜力。

  (三)开封符合副中心城市的设置标准

  开封具备辐射带动周边区域发展的能力。经济总量是重要的基础性指标,但不是决定中心城市或副中心城市的唯一绝对条件,不能简单化地按照序数标准来选择副中心城市,关键要看对周边区域的辐射带动功能。决定副中心城市的首要标准是“必须具备较强的辐射带动功能”,即要求“经济辐射带动能力超出自身管辖的行政区范围”。由于“辐射带动功能与经济总量、经济增速成正比”,根据副中心城市的定义,只要经济总量或经济增速有一个具有优势,都可以起到更强的辐射带动作用,达到“经济辐射带动能力超出自身管辖的行政区范围”的副中心城市标准条件。河南省在京广线以东,有开封、商丘、濮阳、周口四个省辖市,开封市GDP总量排第三位、GDP增速居于前列、人均GDP居于前列,虽然开封市的经济总量暂时不具优势,但是开封市的经济增速和发展水平占优势,完全可以满足“经济辐射带动能力超出自身管辖的行政区范围”的副中心城市标准条件。另外,在从郑汴同城化的角度来说,郑汴同城化之后,开封是郑汴大都市区的核心增长极和特殊功能区,将发挥辐射带动全省和中原经济区的功能作用,辐射带动周边东部地区更是近水楼台和应有之义,将开封市定位为副中心城市理所当然。

  设置开封副中心可以弥补郑州中心城市实力不足的弱点。湖北省呈东西狭长地带,居于东部的武汉对西部区域辐射带动不足,于是设置宜昌、襄阳两个副中心城市,形成“两主两副”格局;京津冀经济区南北狭长、北京居中,河北省为了承接北京疏解出来的部分功能和产业,在南部和北部分社石家庄和唐山两个副中心城市,形成“两主两副”框架结构。中原经济区是典型的圈层结构,其最突出的矛盾是郑州中心城市实力较弱,难以带动整个经济区发展。为了弥补主郑州中心城市经济实力不足的问题,在郑州中心城市周边设置洛阳和开封两个副中心城市,“一主两副”之间互补发展、合力带动整个经济区。开封与郑州之间的距离较近,郑汴同城化使开封市可以共享郑州交通枢纽、基础设施、配套服务等得天独厚的优势资源,开封市的经济发展速度会更快,对外辐射带动作用会更强。由于开封与郑州的产业互补性在全省18个省辖市中是最高的,郑汴同城化差异化互补发展,有利于强化核心增长及功能。

  (四)确立开封新兴副中心城市符合河南实际

  中原经济区和中原城市群是一个非常典型“一核两圈三层”构造的圈层结构,由于区域面积较大,而郑州市实力欠缺,单靠郑州市难以形成对整个中原经济区强有力的辐射带动,就需要选取若干副中心城市。而中原城市群外围周边就有8个区域中心城市,一般经济区或城市群副中心城市不超过3个,所以副中心城市不可能从中原城市群外围产生,只能从中原城市群核心区内产生。洛阳市由于实力雄厚早已被确定为副中心城市。开封市与中原城市群核心区其它城市相比,在区位、交通、资源、文化、郑汴同城化等方面更具比较优势,在发展要素、发展环境和发展速度上都将具有独特优势,确立开封副中心城市是最佳选择。

  总之,河南省做出了“开封向新兴副中心城市迈进”的战略决策,提出了开封市新的目标定位,这一战略决策遵循了中心地理论、增长极理论、城镇体系理论、城市空间相互作用理论等客观规律,顺应了国际国内发展大势。同时,这一重大决策也体现了中原经济区、中原城市群、郑州航空港经济综合实验区、新丝绸之路经济带等国家战略的新要求,符合河南特殊省情,符合开封市的实际。

  四、构建开封新兴副中心城市的战略路径

  建设新兴副中心城市是时代赋予开封的重大使命,在新的历史条件下打造开封新兴副中心城市,新兴和副中心城市两个关键词赋予了开封新的内涵、新的定位、新的职能、新的任务。为了不辱使命,开封市应着力探索以下3条新兴发展路径。

  (一)高速化的跨越发展模式

  开封市区位优越、文化积淀丰厚,具有后发优势,厚积薄发,后起之秀,快速成长,河南省“一主两副”的战略布局需要开封市快速发展跨越发展,近几年的实践证明,开封市也有条件有能力实现快速发展跨越发展,辐射带动周边及全省发展。然而,必须清醒地看到,经济规模较小、实力较弱是开封市的根本缺陷,2013年开封市GDP为1363.54亿元,仅仅相当于郑州主中心的22%、洛阳副中心的43%,相当于湖北省宜昌副中心、襄阳副中心的48%和49%,横向对比差距巨大。因此,加快发展、高速成长是开封市成为真正副中心城市的基础和前提条件,也是“新兴”的本质内涵。要实现高成长就必须采取超常规的体制机制和政策措施,例如设立开封经济特区、改革开放试验区、自由贸易区,比照洛阳等城市惯例提升开封市行政等级,将郑州主中心的部分城市功能向开封市疏解。

  (二)差异化的特色发展模式

  具有不同于以往其它副中心城市的特点,具有自己独特功能,开封副中心与洛阳副中心城市在要素资源禀赋、经济腹地、辐射带动范围、产业结构、功能定位等方面都不一样,各有特色优势,围绕郑州主中心城市,郑汴洛需要差异化发展、错位发展、特色发展、互动发展、协同发展。充分发挥挖掘开封文化积淀丰厚的优势,转变文化发展方式,着力培育具有开封特色的现代服务业,将郑州中心城市部分功能向开封疏解,形成郑汴在文化和服务方面的功能互补,错位发展。抓住郑州航空港经济综合实验区建设的机遇,发挥紧邻国际空港物流枢纽的优势,扬长避短,重点突破,培育新的战略性新兴产业,形成新的经济增长板块,推动跨越发展,使开封尽快成为名符其实的新兴副中心城市。

  (三)现代化的高端发展模式

  新兴副中心城市功能要求新型工业化、新型城镇化、新型农业现代化“三化”协调发展,并与信息化同步发展,“四化”同步发展。开封市作为河南省副中心城市和大郑汴都市区的副中心,必须用国家级中心城市的一流标准来要求,其产业结构必须向高端化演进升级,必须尽快摆脱低端化、低层次、低水平、低效益的以传统产业为主导的产业结构旧格局,积极对接航空港经济综合实验区、郑州主城区、郑汴新区外向型产业基地,聚焦“高新技术产业和高端服务业”发展,打造具有国际水准、全国知名、河南一流、开封特色的产业基地、产业集群、跨国公司、知名品牌,规划建设具有一流水平的郑汴一体化同城化现代化基础设施,提供一流的公共服务。产业的发展是支撑现代化的基础,也是高端化的重点,选择主导产业至关重要,必须要有全球视野、世界眼光,瞄准未来产业和朝阳产业,抢占国际国内产业竞争制高点;同时还要发挥开封市的优势,扬长避短,有限目标,重点突破;要以市场导向,敢于创新优势,自我突破,创新发展,培育新的主导产业;要发挥紧邻国际空港物流枢纽的优势,发展电子信息、高端制造、航空经济、电商物流、文化旅游、创意产业等外向型、高技术、高附加值产业,延伸拉长产业链条,带动传统产业改造升级。

  五、打造郑汴港金三角都市区

  郑汴一体化已经走过了10个年头,年底郑汴轻轨正式通车运营标志着郑汴同城化时代到来,建议用“郑汴同城化”概念取代“郑汴一体化”概念,将“郑汴一体化”提升为“郑汴同城化”。由于黄河的分割阻断,大郑州都市区呈扇形结构,如今,郑州主城区为老中心,航空港区为新中心,开封市为副中心,呈三足鼎立之势,郑汴大都市区已现雏形。应充分发挥郑州航空港经济综合试验区的核心、龙头和增长极带动功能,加快打造郑汴港金三角都市区,打造郑汴同城化升级版。

  (一)着力提升郑—港轴带

  重点建设郑州航空港经济综合实验区核心区,重点发展临空经济、电子信息、汽车、装备制造等主导产业,以及航空物流、枢纽型物流、商贸物流、加工物流、电商物流等现代物流产业。建设四港联动大道、物流快速通道、城际铁路、地铁2号线延长线等,建设郑州南站“铁公机”零换乘综合交通枢纽,建设会展、物流、专业市场集成中心区。

  (二)着力提升郑—汴新区轴带

  重点建设郑东新区、白沙、绿博园、运粮河、汴西等组团;重点发展现代商务、总部经济、科技研发、会展商贸、电商网络、文化旅游、文化创意、健康产业、养老产业、信息服务等现代服务业;重点布局商务中心区、大学园区、职教园区、创意文化园区、文化旅游园区、主题公园、健康诊疗中心园区等。在建设运营好郑汴轻轨1号线(中线:商务专线)的基础上,应规划2号线(北线:新郑大—新河大,生态文化旅游专线)、3号线(南线:经开区—中牟—开封新区,高端制造业与高端物流专线)。建议规划建设世界级的沿黄生态文化走廊。黄河不但是中原文化的源泉,而且也是中原文化传承创新的源泉,应开发、利用、保护好黄河,整体规划建设黄河湿地公园和黄河生态文化旅游产业带。

  (三)着力打造汴—港轴带

  重点建设开封新区、朱仙镇、港尉新区三大组团,重点布局高新技术产业、电子信息、装备制造、生物医药等高端制造业,以及现代物流、批发市场、电商基地等现代服务业。建议将朱仙镇、港尉新区组团划归开封新区,将开封新区辟为全省全面深化改革和扩大开放综合试验区(或经济特区),赋予开封新区省辖市级经济社会管理权限。建议将第二机场(备降机场)规划在开封市境内,同时在新郑国际机场与备降机场之间规划地铁或轻轨相互连接。

  (四)着力建设郑汴港金三角综合交通枢纽体系

  规划建设郑汴港金三角高速公路、快速通道、地铁、轻轨、城际、高铁、普铁等环线,规划建设郑州东站、郑州南站、开封新站3座综合交通枢纽,以航空港为核心形成立体、综合、无缝对接的现代化交通体系。建议我省应尽快出台《郑汴同城化(或郑汴港金三角)发展规划》。广佛同城化经验值得借鉴,2009年广东省出台《广佛同城化发展规划(2009—2020)》,在两市之间规划建设了大型综合交通枢纽,地铁轻轨和交通网络对接,2010年“广佛地铁”通车, 广州大都会区形成,广佛都市圈升级,其经济总量全国第一。

  (作者系省人民政府发展研究中心研究员)

 

  从“经济城市”到“人文城市”

  刘道兴

  《国家新型城镇化规划》提出了“注重人文城市建设”的新要求,这是我国加快推进城镇化思路的重大转型,是中华民族城市建设理念的根本提升,也是认识和理解何谓“新型城镇化”的点睛之笔。当前 ,河南省城镇化进程不断加快,大量农村人口涌入城市,城市规模正在快速扩张,怎样理清和打牢城市规划建设的思想理论基础,提升城市建设的文化艺术品位,把全省城市建设成为生态宜居、和谐美丽、文化厚重、开放鲜活、催人奋进、具有中国气派、中原特色和地方风格的现代人文城市,把广大城区打造成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间,已经成为十分紧迫的现实课题。

  一、深刻反思城市的概念

  什么是城市?这个看似十分简单的问题实际上是事关城市科学的基本问题,是事关能否科学推进新型城镇化的基础理论问题。多少年来,我们把城市理解为军事中心、政治中心、商业中心、交通中心、工业中心、经济中心等等,特别是进入“以经济建设为中心”的历史阶段以来,我们基本上完全以是否有利于经济发展作为惟一判断标准和价值选择来思考和谋划城市建设问题,城市地位以GDP总量排定次序,城市土地和空间利用以最有利于市场效益发挥为根本杠杆,城市项目摆布以最大可能促进经济增长和财政增收为基本动机,城市拆迁改造以只要有关各方经济上合算为可行性标准。以这种“经济城市”理念指导城市的发展和建设,在较短时间内问题不大,甚至还会感到具有很明显的成效。但是随着时间的推移,问题就越来越多地暴露出来,城市拥挤杂乱、交通堵塞、大拆大建、空气污浊,人们在城市生活紧张、焦虑、冷漠、无助,“城市病”越来越严重。城市没有文化、没有特色、没有个性、千城一面。特别是城市的大拆大建问题,几乎伴随着许多城市改革开放以来发展的全过程。随着城区土地价格不断上涨,早些年建的房子总赶不上地价上涨,不断拆掉既有建筑物重建使城市陷入拆拆扒扒的恶性循环。这些表面上看是今天城市管理层面的问题,深层次上是我们对“什么是城市”认识肤浅的问题,是我们对快速到来的城镇化思想理论准备不足的问题。

  其实,由于片面的以“经济城市”单一理念主导城市建设导致“城市病”的现象不是单独在我国出现,世界上不少国家城市化进程也都出现过类似情况。一些国家围绕工业中心建设城市,随着工业中心衰败导致城市没落;一些国家围绕交通中心建设城市,随着交通中心转移导致城市萎缩;还有一些国家大量农村失地人口涌入城市,在路边、河边等公共用地上形成大规模“贫民窟”等等,这些都成为世界性的城市难题,出现了“物质上的最高成就和人文社会的最坏状况”。城市化陷阱。正因为如此,20世纪90年代联合国成立了“城市合作与发展组织”,开始组织力量系统研究人类的城市问题。1996年,联合国城市合作与发展组织在土耳其的伊斯坦博尔召开会议,通过了指导世界人居发展的纲领性文件《人居议程》,这个文件第一次给什么是城市下了定义,“城市是地球上人类集中居住的区域”,也就是说,城市是“人居中心”。这是一个城市以人为本的定义,是把市民放在城市化和城市建设中心地位的定义,判断城市和一切城市建设活动好与不好的根本标准就是是否适宜“人居”,评选世界美好城市的根本标准就是“宜居”。城市建设要一切为了人,一切为了市民在城市享受美好的生活。城市是“人居中心”学说的形成,是世界城市科学基础理论的奠基。而城市市民的美好生活,既有就业、收入、居住等物质条件的满足,有各种社会公共服务的配套,又有精神文化心灵的寄托,以及社会交往、亲情、友谊和尊严的实现,实际上就是要在全世界实现从“经济城市”向“人文城市”的转型和跨越。

  建设“人文城市”,对我国是一个大课题,是中国从农耕文明为主社会向现代城市文明为主社会转型最深刻的思想解放和最新的目标设定,是以人为本的科学发展观在新型城镇化战略中指导地位的集中体现,是让人民过上幸福美好生活的“中国梦”的具体实现途径。习近平同志在中央城镇化工作会议上明确提出,“城镇化要以人为核心”。这就要求我们高度重视人文城市建设的基本理论,弄清其基本原理、基本内涵、发展模式和实现途径,提高全社会的建筑理论修养水平,把人的存在和价值置于城市概念的核心,形成人文城市规划建设的路线图和施工图,这是新的发展阶段理解“新型城镇化”的钥匙。

  建设人文城市,既是文明形态从乡村文明到城市文明的转型,又是发展方式从单纯注重经济到综合注重人文的转型,涉及领域十分广泛。综合各方面的研究,其突出内涵主要表现为以下方面。一是要从城市发展是一个自然历史过程的高度,处理好城市发展与历史文化传承的关系,切实保护好包括乡土风情在内的各种城乡文化要素,使城市成为具有历史文化记忆的有机生命体。二是以提高城市人口质量特别是市民文化素质为根本价值导向进行城市规划建设,让整个城市环境成为对市民和下一代进行教育熏陶的大学校,使城市环境处处有文化。三是高度重视城市建筑物的文化艺术品位,让每一件城市建筑物都按照文化艺术品的标准进行打造,确保城市建筑物拒绝平庸,使城市成为建筑艺术品博览园。四是对城市按照宜居标准进行生态绿化美化,让市民在城市享受到田园风光,能够看见山、看见水,能够记得住乡愁。五是每个城市都要培育自身的文化个性和地方特色,形成自己城市的独有风格。六是每个城市都要具有鲜明的现代性和开放性,靠文化创新力量引领市民走在时代前列。按照上述标准审视我省的城市,我们虽然近年来城市规划建设管理水平有了较大进步和提升,城市形象和面貌发生了显著改变,但是距离“人文城市”的标准还相差较远,我们必须深化对“人文城市”的理解和认识,克服片面“经济城市”发展观的惯性思维,在城市快速扩大规模的过程中探索出一条全新的人文城市发展路子,“既要积极推进科学技术进步,又要寄期望于人文精神的弘扬。

  二、提高对“人文城市”建设思想的认识

  把增强城市文化内涵、提升城市文化品位作为城镇规划建设的重要内容。与乡村小农社会相比,城市应当拥有社会化、市场化、知识化、艺术化的文化,拥有体现科学、理性、进步、开放和自由、民主、竞争、向上精神的文化,城市文化应当是可持续的文化。城市文化反映城市的精神状态,是城市居民的生活方式,是城市文明程度的集中体现,也是决定城市品位和城市发展潜力的文化力量。一座城市的环境有没有历史记忆,有没有文化个性和特色,往往决定着这个城市在全国乃至世界城市体系中的地位,决定着这个城市的资源利用效率、综合竞争能力和居民生活质量。所以从一定意义上说,城市文化蕴含了城市的活力、城市的吸引力和城市的生命力。

  长期以来,由于对城市作为人居中心的地位和作用认识不足,对城市文明和城市文化体会不深,我们在推进城市发展的过程中,一方面自觉不自觉地受到小农意识和小农文化思想的影响,存在着重视实用和眼前、忽视文化和长远的现象,另一方面把城市扩张仅仅看成促进经济增长、满足物质需求的过程,导致形成的城区往往是一片片工厂区和单调乏味的火柴盒子式楼房的集聚。特别是计划经济时期,简单地把工业化等同于城市化,生活区建得像兵营,城市建筑物不讲究外观艺术造型,城市街头少见雕塑等文化设施,也没有象征城市精神的标志性建筑,即便出现一些大体量建筑物,也多是火柴盒子的拉高拉长,众多城市一个面孔,谈不上特色和个性。在这样的城市里生活和穿行,看不到文化、看不到艺术、得不到教育、熏陶和享受,就像人在大沙漠中很难看到绿色一样,城市在一些地方成为钢筋混凝土筑就的文化荒漠。

  在国家明确要求重视人文城市建设的今天,必须把城市环境文化建设问题突出出来,把人文城市建设作为城镇化战略的重要内容予以特别强调,切实提高城市政府和全社会对人文城市的思想认识。吴良镛先生指出,“自古太守多诗人”,城市领导人首先要有文化、有诗意,城市的市长应是有诗情画意之人。要认真总结过去几十年城市发展方面的经验教训,借鉴发达国家建设高文化品位城市的有益经验,挖掘中国传统建筑艺术和中原文化的丰富宝藏,引进现代城市环境艺术的先进理念,努力使全省城市文化品位和文化内涵得到显著提高。

  三、全面把握现代人文城市的精神实质

  把城市文化和传承、城市特色和个性纳入城市规划、建设和管理体系。现代城市是人居中心,满足城市居民居住、生活、学习、工作、休闲、娱乐的需要,是城市最基本的功能。而居民的需要在物质层面基本满足之后,永无止境的就是教育、文化、精神、艺术等方面的需要。因此,城市的规划建设和管理一定要坚持以人为本,一定要把满足居民对文化、教育、精神、艺术方面的需要作为城市规划、建设和管理的重要内容。在进行城市规划时,既要进行行政、商业、工业、居住等区域功能规划,进行道路、街区和通信、能源、管道等城市硬件规划,又要在精神文化方面进行全面细致的规划,城市拥有哪些历史文脉和文化资源,怎样保护和传承这些资源;城市应当有什么特色,哪些因素决定我们城市的个性;怎样从总体上提高城市的文化内涵和文化品位,整个城市的建筑物应当有什么统一的风格要求;城市的雕塑体系、广场游园体系、文化基础设施系统、生态绿化系统、居民社区生活系统怎么安排等等,都应当引起政府的高度重视,都要形成专门的规划和实施方案。特别是对于每一座建筑物从规划到建成收验都要有文化艺术标准,都要与整个街道、整个城市的建筑风格相协调。我省许多城市至今尚未制定城市建筑物艺术标准,许多城市的规划部门连分管建筑艺术的科室和岗位也没有。在一些城市领导人的心目中,往往认为城市品位、城市个性、城市特色是虚幻的,经济项目才是实的。其实,人文城市建设是实实在在的,每一座城市的环境文化都是通过一定的物质载体体现出来的,是通过一座一座城市建筑物展现出来的,城市文化是经过一代又一代人坚持不懈努力积淀下来的。在快速推动我省城市化进程的今天,我们一定要高度重视城市的文化艺术品位,从我们这一代人开始,为我省城市文化品位的提升开一个好头,打一个好基础。省内有关部门应当组织成立城市文化和环境艺术研究会,对提高全省城市环境文化品位进行专门研究。城市规划建设管理部门都要增设环境与建筑艺术科,保证每一座城市都要有城市环境文化建设的总体规划并得到认真实施。

  人文城市应有众多文化艺术要素。要有全国和世界知名大学,有高水平科研文化艺术单位,有众多思想家、文学家、艺术家、剧作家、音乐家等等。城市要有繁荣的经济,但不能让商业广告过度炒作。要形成崇尚人文精神的城市价值观,引导一代一代市民喜欢读书、喜欢诗赋、喜欢文学和艺术,形成厚重文化底蕴。抬头见广告,出门闻喧嚣,不是人文城市的表现,而随处可见安静地阅读,才是城市文明的体现。城市的博物馆、美术馆、图书馆、文化馆等建筑物应小型化、社区化、亲民化。

  四、牢固树立“城市建筑物观赏第一”标准

  把城市建筑物打造成为富有艺术生命力的建筑艺术品。城市是几十万、几百万人口集中居住的地方,城市是由建筑物集聚而形成的,每一座建筑物,对居住使用的所有者来说主要是享用其物质性功能,而对于广大的城市居民和外来游客来说它主要是作为一个观赏物而存在的,也就是说,城市建筑物对全社会而言首先是供人看的。建造者主要管实用,政府和社会则应主要管好看。因此,绝大多数城市建筑物都应当按照有艺术观赏价值的标准来打造,城市建筑物都必须耐看,尤其是一些重要的公共性建筑物,如市政府、车站、学校、博物馆、美术馆、文化馆、艺术馆、音乐厅、体育馆以及沿街道摆布的建筑物等必须按照建筑艺术品的标准来设计和建设。欧洲国家的城市建筑是花冈岩的历史,他们要求城市都应当成为开放式建筑艺术品博览园。中国建筑物是“土木”的历史,民用建筑因不耐久而相对轻视文化内涵。现代建筑科技进步使我国建筑业基本告别了“土木”工程时代而进入钢筋混凝土时代,我国城乡建筑物也完全有可能保持千百年而不朽,这就要求我们用“千年意识”来看待城市建筑物,赋予每一座城市建筑物永久性文化艺术生命。城市的所有临街建筑物都应当讲究优美的造型、漂亮的外观、柔和的色调,整个城市和每一条街道都要对建筑物的风格、造型、色调、高度等因素有明确的要求,拒绝没有品位的火柴盒子,反对出现建筑造型的克隆和类同,鼓励设计师和建筑商勇于创新,努力建造中西合璧、和而不同、富于民族特色和地域文化个性的现代建筑群。

  实行“城市建筑物观赏第一”标准,是城市建设观上的一场革命。要改变算帐观念,不能认为这样会加大成本。假如,计划建造一座8000 m²的低品位楼房,如果采用新观念、新标准,可以建造一座6000 m²的高文化品位楼房,也就是把20%左右的投资用于外观造型和外表美化,二者实际效果会大相径庭,前者过不了多少年就破旧贬值甚至需要拆掉,后者不仅提升了城市文化艺术品位,而且有可能不断升值具有永久生命力。今后对城市建筑物规划把关时要坚持“二八投资原则”,一定要明确总建筑造价不低于20%用于建筑物造型和外观美化投资,用投资标准控制确保城市建筑物的艺术品位。“宁要小,但要好。”要加大高等院校对环境艺术、建筑艺术、雕塑艺术等方面人才的培养力度,适应城市规模扩大和城市建筑艺术化的要求。

  五、努力改善城市人文生活质量

  城市环境的文化品位提高,对于丰富市民文化生活,陶冶和提高市民情操,提高整个城市生活质量,增强城市的美誉度、舒适度和吸引力都十分重要。在加快城市化进程中,必须按照现代城市科学和环境艺术的要求,切实优化人文环境。

  要搞好城市雕塑体系建设。雕塑是城市的眼睛,是城市精神的艺术化物质载体。一个城市不能没有雕塑,但也不能随意乱建雕塑。作为人文城市的集中体现,要把杰出历史人物雕塑作为城市雕塑的主要内容,用杰出历史人物雕塑传承历史文脉,张扬人文精神,教育熏陶激励市民和下一代。政府应当对本城市的城市特色、城市个性、城市精神进行科学概括和定位,在此基础上形成城市雕塑体系建设指导性意见,用城市精神丰富雕塑的文化内涵,用雕塑体系张扬城市精神。每个城市都应有标志性雕塑,凡是重要广场、重要建筑物、重要文化设施、重要旅游景点以及居民游园处,都应兴建配套雕塑,政府应明确城市雕塑的基本风格和规划建设标准。

  要搞好社区文化设施建设。人文城市是学习型城市,是读书城市。城市社区要有供市民读书看报和进行人文交流的场所。要规划建设图书馆、阅览室、美术馆、艺术馆、博物馆、文化活动室、街道书院等等,公共文化设施应当高密度,做到小型化、社区化、亲民化,让居民能够很方便进入。

  要搞好广场游园体系规划建设。广场游园体系建设是体现城市作为人居中心的重要表现,是政府坚持以人为本、以民为重的城市建设理念的体现。城市规划建设要充分考虑人口分布对广场游园的要求,努力为人民群众建设高品质的广场游园,为创建富有生机和活力的城市居民生活文化提供物质条件,组织市民开展丰富多彩的广场文化和社区文化。

  要搞好城市水系和街区绿化美化体系建设。城市水系和街区绿化美化体系是城市生态文化的重要方面,有水则灵,街美则名,凡是有条件的城市都要尽最大可能扩大城市市内水面,努力营造鲜活的城市水系,优化城市生态,建设田园城市。要把街道绿化美化人文化作为所有城市文化建设的重点,一切按照美的标准来要求,搞好树木花草品种选择,搞好花木造型修剪,增加树木花草色彩品种,切实增强城市的绿化艺术品质。要下力气开展街道整治和文化修复,打造历史名街、特色小街、商业街、步行街,为市民创造购物、休闲和富有文化气息的慢生活环境。

  六、切实保护城市经济和历史文化遗存

  从“破旧立新”、“拆旧建新”转变为“护旧建新”。在最近几年城市规模扩大过程中,各地都出现了大拆大建现象,“拆”字成为各城市使用频率最高的一个字。出现这种现象是多种历史原因造成的,有许多影响发展和没有品位的低劣建筑物拆掉是必须的,但我们不能认为城市建设就该如此。大规模拆迁改造带来了很大负作用,既造成了财富巨大浪费,又使城市失去了历史感。一些百年老街看上去就像近几年新建的一样,百年校龄的大学校园就像近十年八年新建的学校一样。许多城市40、50年前建的房子已经基本拆光了,最近已开始拆30、20年前甚至十多年前建的房子。一些都市村庄的楼房刚建起三五年就又拆掉,有些大片劣质楼房建起来就是为了让拆掉。对这种大拆大建应有理性认识,该拆的一定要坚决拆,不该拆的一定要加强保护和限制不能随意拆。我国许多城市历史十分久远,千百年留下来的土城墙、砖城墙、环城水系等山川城池十分珍贵,但是由于我们“缺乏古代城市规划保护艺术修养”,不经意间就在“高楼大厦”建设中把这些城市文化遗存拆毁了,长此以往,必将使我们的下一代对祖国优秀的城市文化遗产茫然无知。对于一座城市来说,几百年、上千年的东西是宝贝、是文物,我们应当珍惜。但是几十年前、几年前、昨天建的东西也是历史,也是财富,也很宝贵,也应当珍惜。一个城市、一个单位、一个学校、一所医院需要发展,应尽可能到新城区、新组团拓宽空间,不能总是在老城区有限地盘上“鸡蛋壳里和面”,搞一轮又一轮的拆拆扒扒,搞得老城区越来越拥堵。要从我们这一代人起,一定要走出这种循环。应把老城区看作一片“苗圃”,需要走出去扩张的单位要及时疏散到新区给提供更大空间发展。要在全社会增强“护旧建新”意识,城市应当有《限拆法》,就像“建新”需要规划审批把关一样,对“拆旧”也应建立一种评议把关限制机制,对拟拆除建筑物要进行综合评议,只要不是危房,只要不是已明显影响城市发展的,原则上不允许拆除。要处理好新区建设和老区保护的关系,努力创造一种社会利益机制,引导城市向新区发展,保护好老城区的历史文脉,让每一片建成区都能宁静、悠然、安怡下来。

  (作者系省社科院副院长、研究员)

 

  促进河南省农业人口转移市民化的初步思考

  赵书茂

  中央城镇化工作会议指出,新型城镇化是质量提升的城镇化,解决好人的问题是推进新型城镇化的关键,推进以人为核心的城镇化,提高城镇人口文化素质和居民生活质量,把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。2013年,河南城镇化率低于全国平均水平近10个百分点,进一步推进新型城镇化的任务更加繁重。河南的新型城镇化,既要加快农业人口转移,缩小与全国平均水平的差距,又要有针对性地解决好农业转移人口“转得出”、“进得来”、“落得下”等突出问题。提升发展质量,走科学的新型城镇化道路。

  一、主要特点

  近年来,河南省委省政府认真贯彻党中央国务院关于新型城镇化的决策部署,准确把握河南城镇化的阶段性特征,以人的城镇化为核心,围绕 “一个载体三个体系”建设,统筹推进产业发展、农业人口转移、基本公共服务均等化和现代城镇体系建设,农业人口转移市民化取得了新进展。

  (一)农业人口省内转移就业趋势加快

  近些年,全省转移就业总量达2731万人,其中省内转移1579万人,省外转移1152万人,省内转移成为农村人口就业的主战场。2014年第一季度,全省实现农村劳动力新增转移就业71万人,其中约56万人省内就近就业,省内转移的份额在进一步加大。

  (二)产业集聚区成为农业人口转移就业的主阵地

  坚持产城互动发展,依托中心城市和县城,规划建设了180个产业集聚区,以产业集聚带动人口转移。2013年全省180个产业集聚区有规模以上工业企业7890个,累计吸纳就业人口占全省新增就业人口的50%以上,省内转移就业中52%以上在本县就近就业、48%左右跨市县转移。

  (三)农业转移人口市民化步伐加快

  2007年以来,全省农村人口进城落户310万人,平均每年新增非农业户口50多万人,其中2013年近90万人。中心城市和县城主导作用突出,2007—2013年累计新增常住人口、户籍人口分别达到650和310万人,分别占全省的85.4%,93.9%。

  (四)城镇基本公共服务向常住人口覆盖面逐步扩大

  以住房保障、子女教育为重点,推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖。按照就近入学原则,以公办学校为主,将进城务工人员随迁子女义务教育纳入公共教育体系,基本实现应入尽入。实施保障性安居工程,将城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员纳入住房保障范围。城镇基层医疗卫生服务能力进一步增强,进城务工人员可自愿参加户籍所在地新农合、就业地城镇居民或职工医保,城镇居民基本医疗保险实现制度全覆盖。

  二、存在问题

  和我国中西部地区的很多省一样,河南省农业人口转移就业和市民化,提升了居民生活水平,但由于体制机制等方面的原因,也积累了一些突出的矛盾和问题。

  (一)市民化进程滞后

  2013年,河南常住人口城镇化率达到43.8%,户籍人口城镇化率只有23%左右,在城镇有相当部分人处于“半城镇化”状态,还有200多万户居住在棚户区或城中村,这些因素都直接影响农民市民化的进程。

  (二)转移就业难度加大

  河南农村人口基数大。据测算,到2020年还有1000多万农业人口亟待转移,但就业岗位供需缺口较大。随着产业结构升级,对农业转移人口的技能要求越来越高,而目前全省尚未转移的农村劳动力中,90%左右为初中以下文化程度以及45岁以上妇女和55岁以上男性群体,转移就业难度较大。

  (三)基本公共服务常住人口全覆盖制约因素多

  城镇中小学占全省的41.1%,却承担了59.9%的在校生;卫生服务机构不足,难以满足常住人口需要;基本医疗、养老保险常住人口全覆盖的成本分担机制不明确,不少进城人员无法享受公共服务;就业、居住等保障措施不健全等,影响进城人员的基本生活。

  (四)城镇的承载能力不强

  城镇基础设施薄弱,中心城市服务能力偏低,县级城市就业岗位不足,建制镇规模小,数量不足。全省县城平均人口15.5万人,建制镇镇区平均约0.88万人,吸纳人口转移的能力非常有限。加之中小城镇经济水平较低,集聚产业和人口的支撑能力都有待提升。

  (五)市民化的动力不足

  主要由于体制机制改革没有到位,农村土地流转和宅基地有偿退出机制不健全,配套服务体系不完善,相关权益的保障不配套,有序参与城镇社会治理的机制没有形成,农民市民化动力有所减弱,确实有部分农民进入城镇的愿望并不强烈。

  三、方向和方法

  (一)方向

  中央强调要解决好“三个1亿人”的问题,就是推动约1亿农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化,明确了方向和重点。

  省委省政府结合河南实际,提出因地制宜、量力而行,突出抓好“三个一批”。一是要解决一批已进城就业定居的农民工落户。坚持自愿、分类、有序的原则,以农业转移人口为重点,兼顾高校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口,优先解决存量、优先解决本地人口,优先解决进城时间长、就业能力强、适应城镇产业升级和市场竞争环境的人,使他们及其家属在城镇落户,逐步把符合条件的转为城镇居民。二是成建制转化一批城镇棚户区和城中村居民。把棚户区和城中村改造作为破除城市内部二元结构的重点,整片区、整街坊统一规划、统筹推进。优先推进城市现有建成区内城中村改造,鼓励有条件的地方有序推进城市规划区内城中村改造,同步推进城中村、城郊村和产业集聚区内的农业人口成建制转为城镇户口。三是有序转移一批农村富余劳动力。坚持产城融合发展,加强产业集聚区建设,积极创造更多的就业岗位,以中小城市特别是县城为重点,吸引农村富余劳动人口向城镇有序集中。

  (二)方法

  抓好“三个一批”,推进农业人口转移市民化,一要科学有序。要立足实际,做好顶层设计,研究制定切实可行的工作方案;要积极稳妥,既不能超越现实条件大干快上,又不能错失良机,要把解决“半城镇化”状态作为重中之重,远近结合,分步骤、有重点地推进。二要“两手并用”。按照党的十八届三中全会精神,把市场主导的无形之手用够,政府主导的有形之手用好,要提高政府规划的科学性、基础设施建设的适用性、公共服务保障的合理性和组织管理的有效性,要充分发挥市场机制的作用,解决好农业转移人口就业和权益保障问题,合理分担市民化的成本。三要统筹兼顾。要加强城镇基础设施建设,加快棚户区和城中村改造,提升城镇的吸纳能力,还要深化改革,形成促进农业人口转移及市民化的体制机制;要把符合条件的农业转移人口转为城镇居民,还要不断扩大就业岗位,加强公共服务设施建设,推进基本公共服务全覆盖。

  四、提升能力

  促进河南农业人口“转得出”、“向哪转”、“进得来”、“落得下”,既要提高城镇的吸纳和承载能力,也要提升农业人口创业就业能力和生产生活方式转变的适应能力。

  (一)提升城镇吸纳就业的能力

  就业是农业人口转移的基本前提。要坚持产业为基,就业为本,生计为先,把推进农业人口转移与调整产业结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来,围绕建设先进制造业大省,大力承接产业转移,发挥郑州航空港经济综合实验区的带动作用,加快产业集聚区、商务中心区、特色商业区等载体建设,加快培育发展各具特色的城市产业体系,培育形成一批特色优势产业集群和产业基地,以城镇集聚产业的规模和提供的就业岗位决定农业人口的转移规模和进程。

  (二)提升劳动者的就业创业能力

  产业结构调整对劳动者的技能要求越来越高。一方面,就业者需要提升技能;另一方面,留守人员的技能培训难度增大。要以初高中毕业生、退伍军人等新生劳动力为重点,大规模开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训,实施全民技能振兴工程;完善“六路并进”工作机制,继续实施“农村劳动力技能就业计划”、“阳光工程”、“雨露计划”等技能培训;以建设国家职业教育改革实验区为契机,发展职业技能培训基地和公共就业实训基地,深化产教融合、校企合作,实施职教攻坚计划,提高劳动者职业素质、就业层次和就业创业能力。

  (三)提升公共服务的保障能力

  不仅要保障已落户城镇人口,还要有重点、分步骤地保障非城镇户籍常住人口及新转移人口的基本公共服务。要按照织好网、保基本、兜住底的要求,切实解决好就业、就学、就医、住房等现实难题,逐步实现基本公共服务常住人口全覆盖。强化住房牵动、教育牵动,把符合条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系,保障随迁子女平等享有受教育权利。着力解决城乡社会保障制度衔接问题,将农业转移人口纳入城镇社会救助、医疗救助、养老服务范围。结合城市总体规划,推动义务教育、医疗卫生、保障性住房、就业服务等基本公共服务设施向新城区、产业集聚区等吸纳农业转移人口较多的区域布局建设,促进公共资源的合理配置。

  (四)提升城镇基础设施的支撑能力

  农业人口转移及市民化对城镇基础设施产生了新的需求。要抓住国家加大对中西部地区基础设施建设和承接产业转移的支持力度的有利时机,围绕建设生态宜居、人文、节约、智慧等“四个城市”,继续推进城镇基础设施扩能增效工程,建设工业发展、商业繁荣、文化丰富、生态休闲、宜业宜居、绿色低碳、富有特色、充满活力的现代城镇,构建安全、高效、便捷的生活服务和公共设施网络。以国家把中原城市群作为中西部地区重点培育的三大城市群之一为契机,推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建,进一步优化中原城市群的空间布局和结构;促进中心城市组团式发展,提升城镇空间资源的利用效率;以郑州航空港经济综合实验区为龙头,加强郑州都市区建设;建设城乡一体化示范区,改造棚户区和城中村,人居环境改善,强化中心城市的要素集聚和服务功能;以产业集聚区转型发展为重点,推动县城扩容提质,发挥县城产业和人口集聚的潜力,建设以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的现代城镇体系。

  五、创新机制

  机制问题是新型城镇化的最大障碍。要按照中央全面深化改革的总体安排和部署,制定改革路线图和实施时间表;结合河南实际,围绕“转得出、落得下”,坚持试点先行,在农村综合配套、人口管理、住房保障、资金筹措、生态保护等重点领域和关键环节率先突破,逐步破除体制机制障碍,消除农民进城的后顾之忧,增强农业人口转移和市民化的内在动力。

  (一)创新户籍和人口管理机制

  城乡二元结构体制是我国最大的特殊性。要实施差别化落户政策,适当控制郑州中心城区人口规模,有序放开中等城市落户限制,全面放开小城市和建制镇落户限制,引导农业转移人口在城市落户的预期和选择,逐步形成以合法稳定住所(含租赁)和合法稳定就业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式的新型户籍制度。研究制定农业人口转移及市民化制度安排和配套政策,完善农业转移人口社会参与机制,淡化户籍因素在农业转移人口就业上的影响,提供平等的就业选择、工资收入和晋升机会,推行流动人口居住证制度,健全人口信息管理制度,为完善人口服务和管理提供支撑。

  (二)创新农业转移人口市民化的推进机制

  关键是保护和实现进城农民的合法权益。要完善农村土地承包经营权确权登记制度,建立进城落户农民土地承包权益保障机制。强化宅基地使用权统一登记制度,建立公平合理、自愿有偿的宅基地退出机制,保护农户宅基地用益物权。按照归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的要求,推动农村集体产权股份合作制改革,保障农民集体经济组织成员权利,赋予农民对落实到户的集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。改革国有建设用地有偿使用机制,改进经营性用地供应方式,实行城镇建设用地增加与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、与城镇低效用地再开发挂钩的激励约束机制。完善农村集体建设用地流转机制,逐步实现同地同价,建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度,提高土地配置效率。探索农民相关权益的实现形式,弥补农民进城生活成本。构建城乡劳动者平等就业、同工同酬的制度,建立包容而不排斥、接纳而不拒绝、平等而不歧视的农业人口转移市民化推进机制。

  (三)创新农业转移人口市民化的成本分担机制

  兼顾效率和公平,建立由政府、企业、个人共同参与的成本分担机制。政府主要承担义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。合理划分中央政府和省市县的事权和支出责任。企业要加大职工技能培训投入,落实进城务工人员与城镇职工同工同酬制度,依法缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。农业转移人口要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等,并按照规定承担相关费用,提升融入城市社会的能力。

  (四)创新农业人口转移的资金保障机制

  河南人均GDP和人均财政收入均处于全国后位,随着农村人口向城镇加速转移,资金需求将不断增大,必须解决好资金保障问题。要按照政府公共事权与财力相匹配的原则,完善财政支出机制。改善省级财政转移支付办法,建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,加强对城镇基本公共服务财力保障。统筹使用各类相关财政专项资金,提高资金使用效率,扩大引导效应。省市县政府要不断创新融资工具,拓宽融资渠道,加快建立规范透明的投融资机制。深化与政策性金融机构的合作,创新融资方式,扩大债券、投资基金、债贷投组合等的融资规模。理顺市政公用产品和服务价格形成机制,利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式,鼓励和吸引社会资本参与。遵循市场规律,整合存量、做优增量,提高全社会的融资能力,建立多元化、多渠道、多层次的投融资机制。

  (五)创新城镇管理和社会治理机制

  治理机制是关系城镇活力、生活质量和社会和谐的大课题。要树立以人为本、服务为先的管理理念,完善治理结构,逐步形成政府主导、市场和社会共同参与的多元化治理模式。按照统一规划、协调推进、集约紧凑、疏密有致、环境优先的原则,优化城镇空间开发,合理设置开发强度,统筹中心城区改造和新区建设,完善基础设施和公共服务设施,着力解决群众反映强烈的环境污染、交通拥堵、城市内涝、重复开挖、公共秩序等问题,构建协同、高效、安全的城镇运行管理体系。畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道,完善社会矛盾调解化解机制,强化社区自治和服务功能,加强社会治安综合治理,建设城镇应急管理体系。建立城镇规划建设的科学决策机制,推进城镇运行管理和社会管理的信息化和精细化。

  (作者系省发展与改革委员会)

 

  新型城镇化过程中应当注意的几个问题

  杜书云 牛文涛

  2014年3月16日,《国家新型城镇化规划(2014—2020)》发布,我国城镇化开始进入以“人的城镇化”为核心的新阶段。对我省而言,新型城镇化将为我们破解城乡二元结构,提升城镇化整体质量,打造美丽河南、富强河南提供重要契机。加快推进河南新型城镇化建设具备现实的紧迫性。新型城镇化过程中应当注意如下几个问题:

  一、新型城镇化过程中,应当有效提升“土地”和“人”的匹配度,逐步降低我省半城镇化率,提升“半城镇化群体”的福利分享能力

  我们过去的城镇化实际上强调的是土地要素的城镇化,人的城镇化被置于一个次要地位。几组全国的数据可对此作出说明。第一组是关于土地城镇化,我们以“城市建成区面积”这一数据代表。1981年,我国城市建成区面积为7438平方公里,2012年则达到45566平方公里,2012年为1981年的6倍之多,年均增长6.02%。第二组数据,是关于人的城镇化,包括两种类型的人口城镇化率:其一,常住人口城镇化率(名义城镇化率)。自1981至2012年,这一城镇化率指标从20.16%提升到52.57%。其二,户籍人口城镇化率(实际城镇化率)。自1981年到2012年,这一城镇化率指标从17.4%提升到35.29%。这两种类型人口城镇化率的差距从1981的2.76个百分点增加到2012年的17.28个百分点,并呈现连年递增趋势。数据分析表明:一方面,城镇化过程中,土地要素和人的要素不同步,前者显著快于后者;另一方面,在人的城镇化内部,常住人口城镇化与户籍人口城镇化也不同步。河南的情况与此类似。城镇化过程中,人地要素的不匹配将引致半城镇化问题。在这一过程中出现的“半城镇化群体”将在福利分享等方面处于劣势地位,这是政府需要面对的社会问题。实际上,人地要素失调与半城镇化问题满足如下的数量关系:一个单位的增长将带来“半城镇化率”增长率约5个单位的增长,即“人地要素失调率”自身的增加将导致半城镇化的加速过程。半城镇化降低了城镇化的质量,城镇化对经济增长的推动作用也因此受到影响。新型城镇化过程中,我们应当不断改善“人—地”两种要素的匹配度,逐步破解半城镇化困局,提升我省城镇化的整体质量。

  二、新型城镇化过程中,应当引导土地城镇化向人的城镇化的合理回归,优化城镇化发展模式,为我省经济增长提供潜在动力

  一般而言,经济增长与城镇化共同构成彼此的发展基础:一方面,城镇化需要经济增长的支撑作用。经济增长为土地城镇化和人口城镇化提供了基础条件,但政府对两种类型的城镇化往往表现出不同的偏好,这种偏好差异将导致城镇化过程中的人地要素失调,并带来半城镇化问题。另一方面,城镇化质量将影响其自身对经济增长的推动作用。半城镇化问题的出现通过降低城镇化的整体质量将对经济增长带来不利影响。因此,有效发挥城镇化对我省经济增长的推动作用,需要破解半城镇化困局,其核心在于打破政府对两种要素城镇化的偏好排序。新型城镇化过程中,政府的理念需要更新,对土地城镇化与人的城镇化也应当有清醒的认识:无论是实现城镇化过程本身,还是强化城镇化对经济增长的推动作用,土地城镇化都是不可持续的,惟有人的城镇化才是可持续的。新型城镇过程中,我省城镇化发展模式应当从土地城镇化向人的城镇化实现合理回归,提升城镇化对经济增长的持续推动作用。

  三、新型城镇化过程中,应当积极寻找突破口,发挥我省比较优势,做大做强“中原城市群”以及“大郑州”,努力将其打造为我国经济增长第四极

  我省推动新型城镇化的突破口在什么地方?问题所在,即是突破口所在:其一,“城乡二元结构”需要突破。河南是农业大省,也是人口大省,从某种意义上说,这也是我们的相对优势。人口基数决定我们新型城镇化潜力巨大,但“城乡二元结构”非常典型。新型城镇化首先需要对此进行突破。其二,“半城镇化问题”需要突破。看一组我省的城镇化数据。2013年,河南省常住人口城镇化率预计达到44.3%,户籍人口的城镇化率仅26.6%左右,两者差距为17.7个百分点,高于全国水平(17.28%)。这一数据表明我们约有1635万的非户籍城镇人口,即农民身份的市民处于半城镇化状态。必须为处于弱势地位的“半城镇化群体”提供政策支持,提升他们的福利分享能力,并降低他们向户籍城镇人口转变的制度阻力。其三,城镇空间和城镇体系需要优化。城市发展应当考虑容量和定位问题,城镇空间布局需要进一步优化。要给中小城市提供发展机遇,我们的整体城镇体系也需要优化。同时,我们要做大做强中原城市群,做大“大郑州”,积极与长江中游城市群、成渝城市群、关中城市群角逐中国经济增长第四极。

  总之,新型城镇化为我们提升城镇化质量,培养新的经济增长点提供了重要机遇,但新一轮城镇化绝对不能重蹈覆辙,又走上“房地产化”的旧路,否则,新型城镇化建设就失败了,也违背了其初衷。

  (作者分别系郑州大学旅游管理学院院长、教授,郑州大学旅游管理学院院长博士)

 

  中原地区特色文化城市建设刍议

  王保国

  特色文化是城市的生命,是城市的灵魂,一个没有文化特色的城市,即使视觉上多么壮丽,也不过是一具僵硬的躯壳,无活力可言,无生命可言,无竞争力可言。相反,城市特色文化会使城市充满个性、充满活力、充满创意、充满竞争力,它表现为城市的软实力,但又能实实在在地表现为硬实力。

  城市的文化特色既来自自然环境的禀赋,又是该城市长期发展的结晶。我们可以把一个城市看成一个有生命的机体,文化正是这个有机体孕育化生的生命之花。城市因为这些生命之花而名世,因为她们是城市最具影响力的名片,是城市知名度和吸引力的源泉。

  中原地区的城市大都拥有灿烂的历史,那些众多的物质的和非物质的文化遗产不但是城市发展的历史见证,也是这些城市曾经的文明绽放的生命之花,结胎的文化之果。她们承载着华夏文明曾经的辉煌和优秀的传统,她们给现代城市注入了生命的基因,她们是今天的城市建设者不可复制的宝贵资源,也是这些城市持续发展下去的根脉所在。依托中原城市宝贵而丰富的文化资源,打造一批文化特色鲜明的城市是必经之路、必选之策。

  城市的文化特色首先取决于城市的历史,正确定位城市文化特色是建设特色城市文化的前提。具体操作方法应该是在挖掘各个城市文化资源,凝练城市文化特色的基础上,确定每个城市的文化定位,结合每个城市的发展目标和城市空间规划,提出其特色文化城市建设的方法和路径。

  从地理位置上说,郑州居我国中心地带,从历史上来说是中原文化、中国文化的中心,而且有“天地之中”等大量物质文化遗存支撑,选择“中”作为文化定位名副其实。郑州的历史文化凸现在一个“中”字上,特色文化建设也应该围绕“中”来做文章。既然为“中”,就应该从各个方面体现出“中”的特点来。首先应该着力建设中原文化的集中展示区和体验区,在郑州,应该让人感受到中原文化兼容并包、博大宏阔的品质。其次,在城市色彩和规划上按其居中的地理和历史,可以以“土黄”为基本色调。再次,作为“中”,应有标志性的历史文化承载区,如建“中街”、“中园”等历史文化街区,作为中原文化的存育之地、品鉴之地。复次,凝练郑州精神,展现中原人的精神风貌和品格特征。另外,还要在传统饮食、传统节俗、传统技艺方面多加整理和展现,从而使文化的内涵更加丰富。

  洛阳是一个文化底蕴极为丰厚的城市,拥有十三朝古都的厚重文化。但在文化定位上更应慎重,要有重点,要有个性,要避免与西安雷同。个人认为,汉魏文化是洛阳的最大特色。唐文化固然重要,但其身份和地位无法和西安相比,难以在这方面大有作为。唐文化做洛阳一文化元素展现还可以,作为洛阳城市的主体文化特色就欠妥。汉魏文化的特征是宏大、厚重、进取、多元。在崇佛重礼方面与西安唐文化明显不同,宜在突出“佛”、“礼”文化的基础上,构筑周秦鼓乐、两汉礼仪、佛国静音、大唐风韵的交响。在城市布局上,还应该抓住“一带洛水”的文脉,展现“一带洛水一龙门”的山水洛阳。

  在中原历史文化名城中,开封水资源丰富,宋文化集中,特色明显,因此“宋韵犹在”应该是开封的文化定位和努力方向。所谓“宋韵”是由宋词、宋诗、宋瓷、宋画、文房清玩、饮食风物、市井百态等构成的宋人雅致而丰富的生活方式,但这些文化元素是以宋代汴京丰富的自然和人文景观、发达的水路交通、雅致的建筑风貌为依托的,因此今天的开封应该充分利用现有的水资源和传统市井建筑做好城市规划,一味模仿现代城市的发展模式恐怕难成特色,也难有长远发展。

  安阳的文化特色集中在殷商文化上,可喜的是殷商文化的遗存相当丰富,尤其是甲骨文和青铜器存量巨大,内涵厚重。两者不仅是殷商文化的代表,对中原文化和中国文化而言还具有“根源”的性质。国家城建专家单霁翔先生指出:“安阳以殷商文化为城市文化特色的主题,在建筑创作、雕塑、壁画和环境艺术等各个方面都能找到殷商文化研究与城市建设实践的结合点。”甲骨文、青铜器是安阳文化的名片,也是安阳特色文化,应当充分挖掘两者的文化内涵和文化传播方式,形成相对应的特色符号和文化产业,打造安阳文化之源的特色和形象。

  南阳虽然偏居中原西南,但自然环境优越,农耕文化向来发达,至今仍是我国的粮食主产区之一,展示传统农耕文明丰富多彩的生产生活方式,发展现代生态农业、观光农业、高效农业应当是其特色所在。展现汉代庄园农耕文化的画卷,打造白河两岸的宜居城市,利用画像砖提升城市建筑的视觉魅力等都是可以着力的地方。

  在中原城市群中,焦作不仅拥有秀美的山水风光,而且历史文化资源也很丰厚独特。云台山水、魏晋风流、四大怀药都是不可多得的自然和人文资源。焦作的文化定位应当是山水和人文相结合的休闲旅游文化。随着郑州——焦作间高速公路的开通,云台山一带的休闲文化游必将进一步升温,但云台山人文景观和文化内涵建设偏少,魏晋隐逸文化与当代休闲文化多有雷同,但又开拓不足,而四大怀药的文化价值也开发不够,显示焦作在城市文化特色定位上依然不够明确,发展不充分,令人有些许遗憾。

  除以上城市之外,许昌、商丘、濮阳、信阳也都是具有丰富人文资源和自然资源的中原城市,在特色文化建设方面也都有各自的优势和着力点,如许昌的“三国文化”,商丘的“三商文化”,濮阳的“龙文化”,信阳的“茶文化”和“避暑文化”都是值得深入探讨的建设特色城市文化的资源。

  城市文化特色是历史的产物,当然也不排除现代文化对城市文化特色的塑造,但两者往往是一种传承关系,后者往往是前者的升华和强化。我们必须清楚,一种文化特色的形成是一个漫长的氤氲化育的过程,不是一朝一夕就能够创造出来的,也许需要数代人持续不断的努力。也正因为这样,一个城市的文化特色一旦形成,它将对该城市的发展产生长久的影响,它将成为该城市的灵魂,也给该城市注入长久的生命。最后我们引用单霁翔先生的话作为文章的结束:“一座城市不能没有自己的特色,没有特色的城市是没有生命的。当人们路过或暂居一座城市,必然会探究这座城市的文化特色,如果仅仅留下‘道路很宽’、‘楼房很高’的印象,必然会因为这座城市缺少文化个性而令人感到乏味。这样的城市更无法满足市民不同品味的文化需求,也就谈不上全面提高人们的生活质量。”

  (作者系郑州大学文学院教授、博士)