专题四：构建法治社会 打造平安河南
李庚香：努力实现从平安河南到法治河南的跨越
苗连营：构建法治社会 打造平安河南
纪德尚：依托法治方式 以系统建构打造平安河南
闫德民：以法治思维和法治方式推进平安河南建设
涂小雨：依法治国方略在河南的具体化
李宏伟：建构法治基础 护航平安河南建设
高卫星：从社会治理法治化视角看法治社会建设
丁同民：切实强化平安河南建设的法治支撑
李卫平：中国监督制度的反思与重构——以检察机关法律监督为视角
牛苏林：打造平安河南要把社会建设摆在更加突出的位置
陈爱国：抓住“双基双治” 打造平安河南
赵增彦：切实维护好发展好群众合法利益是打造平安河南的根本着力点
张 阳：打造平安河南 理性防范冤假错案
袁建伟：推进平安河南建设必须强化四种思维
石茂生：平安河南建设需要法治保障
胜 栋：平安河南 “安”字为先
乔法容：坚持法治德治两手抓
李喜民：采取得力措施 建设平安校园
努力实现从平安河南到法治河南的跨越
李庚香
平安河南建设是“四个河南”、“两项建设”的一个重要内容，其根本目的是着眼于河南这个中部大省的“稳定”问题，正确处理发展和稳定的关系，克服重发展轻稳定的现象。省委提出，要把打造平安河南作为和谐社会建设的综合性载体和有力抓手，作为保障人民群众正常生产生活的基础性工程，为经济社会发展创造安全稳定的社会环境、公平正义的法治环境、优质高效的服务环境。省委、省政府出台的《关于深化平安河南建设的若干意见》，明确了平安河南建设的基本目标、基本途径。用郭庚茂书记的话说，“开放+改革+道路+稳定=中原崛起。也就是说，没有开放、没有改革、没有科学发展的路子、没有社会和谐稳定就没有中原崛起”。这就要求我们要加快推进平安河南建设，为中原崛起、河南振兴、富民强省提供坚强保证。
一、平安河南建设的思路与实践
平安河南建设的总体思路是要夯实“双基”，实现“双治双安”，创新社会治理体制机制。其中，“双安”是基本目标，“双治”是基本途径，“双基”是基本保障。
“双安”，就是“维护社会安定有序、保障人民安居乐业”。
“双治”，就是“一手抓法治，一手抓德治”。法治与德治这两种不同的治国理论在中外历史上已经存在几千年。中原文化传统历来十分重视道德、崇尚修德，强调“道德当身，故不以物为惑”。党的十八大将法治定位为治国理政的基本方式，定位为我们所要倡导的核心价值理念。法治与德治如同鸟之两翼、车之双轮。这就要求我们要正确认识法治与德治的互补性、兼容性和一致性，要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，努力形成抑恶扬善、法治、德治有效运行的制度机制，做到法治和德治相辅相成、相互促进。
“双基”，就是“抓好基层、打好基础”。要实现长治久安，必须在基层基础上狠下功夫。这是共产党的传统优势，但现在还比较薄弱。要完善体制机制，建立矛盾调解、民主决策、社会矫正等制度机制。“双基”就是基层组织和基层制度，基层组织是指基层党组织和基层群众性自治组织，基础制度是指基层民主决策机制和矛盾调解化解机制。
深入推进平安河南建设的底线目标，一是要力争少出事，二是要杜绝出大事。当前，河南坚持“急则治标、缓则治本”的“双安”、“双基双治”工作思路，对于保持和谐安定的社会秩序，维护河南来之不易的好局面好形象起到了重要作用。但治本之策，常常在于法治。事实上，社会转型期的法治建设，十分重要。托克维尔的著作《旧制度与大革命》，让我们看到了法国大革命的真相，足以让有忧、有识之士从中汲取经验和教训。法国大革命并非发生在贫困时期，而是发生在繁荣加深、不平等扩大的时期。如今，中国社会正在发生剧烈转型，如如何适应中国的经济基础从二元到一元，上层建筑从指导思想一元到社会思想二元的变化，如何从法律角度正视中国在现代化过程中付出的巨大代价，发人深省。我们认为，平安河南的治本之策，关键在于建设法治河南，实现由“稳维”到“维权”的转变， 实现“维稳”、“维权”的双赢。可以说，这是执政党面临的一个重大考验。
二、努力实现由平安河南到法治河南的跨越
实现由平安河南到法治河南的跨越，要求我们要树立法治思维和法治方式，不断提高社会管理的法治化水平。所谓法治思维，就是法律思维的方法，是指在法治理念的背景下，按照法律的逻辑(包括法律的规范、原则和精神)来观察、分析和解决社会问题的思维方式。养成法律思维的关键在于要善于把日常生活中遇到的政治、经济、社会、文化等各种问题转化为法律问题，把政治、经济、社会、文化等各种关系转化为法律关系，使立法、执法、司法、守法俱为一体。惟此，我们干部和群众才能真正做到“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”。
(一)正确处理法治与人治的关系，不能让“潜规则”当道。潜规则，是规章制度之外实际存在的不成文、不公开又获得广泛认可的规矩。中国传统文化中的“以吏为师”，造成潜规则盛行，以致违法成本太低，守法成本太高。习近平总书记在兰考县委常委班子专题民主生活会上强调，“要坚持清正严明，形成正气弘扬的大气候，让那些看来起来无影无踪的潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场”，可谓切中时弊，直击要害!中国著名刑法学者马克昌说：“欲求社会进步，除法治外，别无他途。”社会主义市场经济就是法治经济，推进法治建设的一个重要动因，就是要反映和坚持社会主义生产力的发展要求，坚持为社会主义市场经济服务，坚持平等、自由、正义、效率等社会主义市场经济的内在价值要求。市场经济的主体确认、运行规则、责任追究都依赖法律制度及其实施。我省要在完善社会主义市场经济体制上走在前列，首先就要在法治建设上走在前列。同时，在当前经济全球化加快的情况下，必然要求经济活动按照国际规则办事，依法办事，并通过法治建设来营造良好的发展环境，通过法治河南来提高河南的综合竞争力。应当说，随着航空港等对外开放平台的搭建，河南的对外开放度越来越高，对涉外法律的要求会越来越高。虽然“徒法不足以自行”，法的实施离不开人的作用的发挥，但走向法治，却是一种历史发展的大趋势。否则，就会失序而造成乱象丛生。亚里士多德在回答“由最好的一人或由最好的法律统治哪一方面较为有利”这个问题时，明确说“法治应当优于一人之治”。这就要求我们要正确处理人治和法治的关系，全面认识法治的内涵和外延，树立法治至上的理念。
(二)正确处理权利与权力的关系，不能沿袭“官本位”。没有规矩不成方圆，法治是社会管理的前提基础，但“治国者必先受制于法”。建设法治河南，保护权利和限制权力，应该是同一个过程的两个方面。一方面，要坚持人民主体地位，切实保障公民权利，另一方面权力必须受到监督和制约。在这里，公民权利是目的，国家权力是手段。耶林在《为权利而斗争》中说得好：“法不仅仅是思想，而是活的力量。因此，正义女神一手持有衡量权利的天平，另一只手握有为主张权利而准备的宝剑。无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺。天平与宝剑相互依存，正义女神挥舞宝剑的力量与操作天平的技巧得以均衡之处，恰恰是健全的法律状态之所在。”河南有着“官本位”的深厚传统，“当官不为民作主，不如回家卖红薯”，这种民本思想在干部队伍中有着深刻的共鸣。可以说，没有法治，权力受不到有效制约，权利就得不到充分实现，经济社会就不可能实现科学发展。因此，建设法治河南，就是要“不以言代法”、“不以权压法”，要始终把“权力关在制度的笼子里”。
(三)正确处理程序正义和实质正义的关系，不能让“走程序”变成“走过场”。法律程序是法的生命存在形式。法治实现公平正义的制度，内在地蕴含着平等和公正，否则社会将陷入“丛林法则”的无序之中。司法工作是保障社会公平正义的最后一道防线。美国司法中著名的“米兰达告诫”称，“你有权保持沉默，如果你不保持沉默，那你说的一切都能够用来作为控制你的证据”，其精神就是执法不只是为了结果，首先必须从公开公平的程序出发。正义当然是法治的第一德性，但在当前重视实体法轻程序法的现实条件下，更要正确处理实质正义和程序正义的关系，高度重视程序正义的作用。
三、建设法治河南的几点建议
(一)打造中原法学家群，为法治河南建设提供思想力量与学理支撑。在中原大地，古代法学家众多。在当代中国，也存在一个以刘海年、张文显等为代表的庞大的河南法学家方阵。
(二)弘扬法治精神，培育法律文化，不断提高公民的法治观念和法律素质。平安河南建设，是人民群众感知依法治国的一把尺子。法治精神是法治社会普遍尊崇的法治价值追求的总和，而法治文化则是法治精神普遍化实践和实现的结果。在中国历史上，商鞅变法使秦国富国强兵，但秦朝的短命决定了法家没有能够成为中国封建社会的主流意识形态，正如老子所言：“不知常，妄作，凶。”但法家的影响和作用始终没有消失，汉宣帝曾经教育太子说：“汉家自有制度，本以霸王道杂之，奈何纯任德教，用周政乎!且俗儒不达时宜，好是古非今，使人眩于名实，不知所守，何足委任!乃叹曰：‘乱我家者。太子也’!”宣帝刘询一语道出了“阳儒阴法”的治国要诀，为我们了解汉代治国方略提供了很好的材料。可以说，从汉武帝时开始确立的“霸王道杂之”的“汉家制度”是一种行之有效的治国方式。毋庸置疑，法治中国、法治河南建设，仅靠韩非的“法、术、势”是远远不够的，这就要求我们要正确处理马克思主义法学与中华法系、大陆法系、英美法系的关系，立足于中国特色社会主义实践，不断进行法律创新。要加强宪法和法律的实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境。要在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，做到有法必依、执法必严、违法必究。我们始终认为，没有法治精神和法治文化作为支撑，法治河南建设只能是“沙滩上的城堡”。
(三)不断提高领导干部运用法治思维和法律手段治国理政的能力，全面提升河南的法治化水平。法治建设需要具有高超的政治智慧，需要专门的法律技巧，既需要纵向地分析当代中国法治建设的历史方位，也要横向参考国际法治发展的趋势，还要紧扣中国特色社会主义的实践。亚里士多德说，衡量一个地方的法治程度，一是要看已经成立的法律是否获得普遍的服从，二是大家所服从的法律又应该是制定得最好的法律。习近平总书记明确要求，要坚持依法治国、依法执政依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。建设法治河南，是建设社会主义法治国家的具体实践，要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，把党的领导贯彻到法治河南的全过程。这是法治中国、法治河南建设的核心问题，因为对宪法负责与对党负责、对人民负责具有高度的一致性。因此，各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律;各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件;要努力让人群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。
(四)全面深化改革要于法有据，使之始终在法治轨道上运行。实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。全面深化改革必然开启我国全面推进实施依法治国基本方略的新阶段，这就要求我们必须正确处理改革决策和立法决策的关系，并抓紧研究立法工作方面的要求和任务。习近平同志在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”。当前，河南的很多深层次问题和难以克服的障碍皆缘于体制机制，亟待改革。各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐，使法律真正反映经济社会发展的要求。
实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦需要中原更加出彩。法治是一种软实力，在执政兴国中、在国家治理中居于重要的地位，对于今后十年河南的发展意义重大。但建设法治河南是一个长期渐进的过程，不可能一蹴而就，毕其功于一役。因为，衡量一个地区的法治水平，不仅要看立法的数量以及法律实施的程度，更要看法律在人们心中的地位和份量。有位哲人说得好，一切法律之中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是刻在公民的内心里。美国学者伯尔曼说得好：“法律必须被信仰，否则将形而虚设。”法治河南建设要求法治思维和法律规则意识必须深入人心，在这个意义上，法治河南建设建成之时，也必是文明河南、平安河南呈现之日。
(作者系省社科联主席)
构建法治社会 打造平安河南
苗连营
一、法治命题在当代中国发展演变的历史脉络
1978年12月，党的十一届三中全会在总结历史经验教训的基础上，强调了“加强社会主义法制”的紧迫性和必要性，确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究” 的十六字方针。
1997年9月，党的十五大报告明确指出“依法治国”是党领导人民治理国家的基本方略，并提出了“建设社会主义法治国家”的宏伟目标。
1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。
2002年11月，党的十六大报告强调要把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。
2007年10月，党的十七大报告对“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”作出了全面部署。
2012年11月，党的十八大报告进一步强调：法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，并明确指出要“全面推进依法治国”，“加快建设社会主义法治国家”，从而将依法治国提升到了一个新的高度。
党的十八大之后，习近平总书记又多次强调要全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，不断开创依法治国新局面，并提出了“法治中国”的新概念。这标志着我们的法治建设站在了一个的新的历史起点之上。
回顾法治这一命题在当代中国的形成与演变脉络，可以发现，“依法治国”已不再是学者们在象牙塔内的呐喊和青灯黄卷下的构思，而成为共和国经历了半个多世纪的风风雨雨之后在治国方略上所作的必然抉择，成为当代中国社会发展中的观念共识与行动指南。
二、“法治社会”的面貌特征和基本内涵
正像对于法治的概念有着千姿百态的不同理解一样，“法治社会”的内涵同样极为丰富，从不同的视角可以做出不同的解读。当然，不管对法治做怎样的理解，法治的精髓与真义是一以贯之的;不管在什么样的时空背景和特定条件下，我们都应当坚守法治的一些基本原则和理念。这其中主要有：
(一)人民主权。法治的首要意义在于明确政府与人民之间的相互关系。在法治状态下，人民是国家权力合法性的最终来源，国家的一切权力属于人民;而法治的基本职能就在于确保人民主权得以落实，法律应当是人民意志的体现，人民有权依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。
(二)宪法和法律至上。在法治状态下，宪法和法律应当具有至上的权威，一切国家机关、社会组织和公民个人都必须遵守宪法和法律;一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究;任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。当然，不能将法治简单理解为法律的最高权威问题，因为法律不是价值无涉的东西，否则极易滑入“恶法亦法”的泥沼，使法律纯粹地成为一种工具。因此，在法治状态下，法律的统治应当是“良法之治”、“善法之治”。
(三)权力监督与制约。法治特别强调公权力的合法性问题，要求国家机关严格按照法律进行统治和管理。实行法治，就要求以法的形式划定国家权力的范围与边界并为其设定一套理性的运行规则和机制，一切国家权力都必须在法律的范围和轨道内运行。对权力予以有效地监督和制约是保证公民权利不受公权力肆意侵犯的制度性前提，当然，法治原则不仅要求对公权力进行有效的监督和制约，还要求通过制度上的安排，使政府能够有效地行使职权、履行职责、提供公共服务、增进社会福祉。
(四)人权保障。人权保障是法治的终极性价值追求，法治是人权精神的物化形式。在一个对人权的认识尚处于朦胧状态或根本没有权利意识的社会里，很难有法治精神的生发;法治国家也正是以对人权的充分尊重和切实保障为标志的。人权在法治社会可以有多种多样的存在方式和实现机制，但毫无疑问，一套真正意义的法治体系必须始终以保障人权为其核心命题和最终归宿。
三、法治社会的生成条件
法治，从来就不仅仅是一个有关合理化统治的技术性问题，更不仅仅是一个纯粹的学术性问题，而是一套复杂的由各种社会条件支撑的制度实践，与特定社会的历史条件、经济基础、政治结构和文化观念等因素有着密切的关联。从根本上讲，法治是一个民族、一个社会长久以来所形成的对人权的尊重与珍视、对权力的警惕与防范、对政府与公民关系的理性定位等一系列政治经验与文化基因的结晶;大众化的、社会普遍认知的法治文化的斑斓成熟，是法治社会得以生成的前提条件。在这些前提条件尚不具备的情况下，任何制度上的单兵突进或美妙设计，都难逃法律工具主义的魔咒以至于发生橘生淮北的变异反应。这就需要深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识;尤其是要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。只有全社会形成浓郁的崇尚法治、敬仰法治的法治精神与法治氛围，法律的权威才能真正得以树立，法治社会也才能获得坚实的根基。
四、法治与和谐
在人类思想史上有过各种各样关于理想社会的美好憧憬与设想，虽然这一境界或幻象被描绘得千姿百态、面貌各异，但追求、崇尚和谐则始终是人们的一种共同愿景与向往。在中国的传统文化中，“和谐”的价值与意义更是受到了众多思想家们的倾情与追捧，甚至演绎成为中国文化发展的基本脉络与核心范畴，它强调在尊重差异、相互包容的基础上，通过互济互补、相互作用、相互协调，而达致统一有序、和而不同、和谐完美的理想状态。
当代中国的法治建设是一个历史与现实的过程，从发展态势来看，它不可能是一个一蹴而就即可大功告成的短暂瞬间，当然我们也完全没有必要去预测这一过程将会终结于何时。但毫无疑问，法治建设为实现社会的实质性和谐提供着根本的制度支撑和价值引领，二者相伴而行、交互促进，共同谱写着当代中国社会发展的时代旋律和动人乐章。
(作者系郑州大学法学院教授)
依托法治方式 以系统建构打造平安河南
纪德尚
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重要问题的决定》中，关于“创新社会治理体制”的论述，有两条新的阐释：一是用社会治理来代替社会管理，这是对以往创新社会管理实践的重大理念提升;二是改进社会治理方式，提出了坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的行动准则。深刻领会“创新社会治理”的内涵，以及两个新的提法之间的内在联系，对于当前建设“四个河南”，尤其是运用法治思维和方式，来构建法治社会、打造平安河南具有及其重要的理论和现实意义。
一、构建法治社会，打造平安河南的依法治理要求
在当前，推进国家治理体系和治理能力现代化，既是全面深化改革不可偏离的目标指向，也是顶层设计层面党的治国理政方式的重大变革。就国家治理体系制度安排而言，是要善于用法治思维和法治方式来治理国家;就社会治理体制创新而言，是如何在实践探索层面把国家治理的制度优势转化为社会治理的效能。
在法治社会，依法治理已成为社会治理的共识。十八届三中全会提出，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”重点要解决的是当前社会治理的主要依据和手段问题，具体到“四个河南”建设，就是打造平安河南的主要依据是什么，即依据什么来治理的问题。法律作为国家意志的体现，内涵着社会治理的因素，反过来讲，社会治理作为有效的社会管理方式，其治理行为也应有相应的法律依据，其治理过程要有法律支撑，又要有法律保障。这就要求在打造平安河南中要树立法律意识，自觉运用法律思维，采用法律方式来推进平安河南建设。
在依法治理、打造平安河南过程中要遵循以下要求：首先，要求社会治理的多元主体，在实施社会治理时，应自觉维护法治意义下的社会公平正义，通过加快公平、高效、权威的司法制度建设，维护广大人民群众的合法权益，使人人都能够体验法治社会下的公平正义;其次，要求社会治理的多元主体在实施社会治理时，应自觉遵守法律的义务、依法行事，加快形成法律面前人人平等，任何组织、个人在法律面前没有特权，一切违反法律的行为都必须予以追究的法治社会氛围;最后，要求社会治理的多元主体在实施社会治理时，都能够自觉地在法律范围内活动，使法治思维和方式融入到实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动之中。
二、构建法治社会，打造平安河南的系统治理方式
社会治理是一项复杂的系统工程。改进社会治理方式，关键是实现政府治理与社会治理相结合，既要发挥政府治理的主导作用，又要注重发挥多元主体协同下社会组织和公众参与的作用。因为真正的社会治理一定是多元主体参与下共同治理的过程，不同治理主体具有不同的功能和作用。十八届三中全会提出的系统治理，重点要解决的是，在创新治理体制下社会治理的多元主体的角色定位和相互关系问题。
在“四个河南”建设中，构建法治社会、打造平安河南，需要从坚持系统治理的理念出发，在实践探索中改进社会治理方式，一方面对社会治理的社会事务依据多元主体的协同方式实现合作管理;另一方面通过激发社会组织的活力，在协同治理过程中形成化解社会矛盾和冲突的社会性机制;此外，还可借助于居民自治，形成社区居民自己组织起来解决自己问题的新机制。
依据社会治理打造平安河南，需从社会协同视角做好以下工作：
第一，社会组织与社会治理协同创新的主体功能定位问题。为在多元共治中有效规避不同主体的越位、错位和缺位问题，运用系统理论的“整、分、合”方法，从制度建构层面对多元主体协同创新的角色和功能行为进行定位，在目标一致、功能定位基础上，构建社会治理协同创新、价值共创的系统模式。
第二，社会组织与社会治理协同创新的合作互动方式问题。协同创新是多元共治新型的合作方式。针对以往自上而下单向的、强制的、刚性的社会管理方式的局限，通过对上下互动多元的、合作的、柔性的社会治理方式及其过程机制的实践探索，构建社会治理协同创新、多元合作的互动机制。
第三，社会组织与社会治理协同创新的协同运作机制问题。当前社会治理协同创新在操作层面的难点是运作过程的协同问题。依托多元主体协同创新合作管理的平台建设，形成协同运作的“目标定位、过程定向、结果对标”的评价体系，以及协同创新一体化运作的推进机制。
第四，在实施社会政策中社会组织与社会治理的协同创新问题。为弥补政府科层化社会政策执行体系的不足，引入专业社会组织承载社会福利、传递社会政策，建立社会组织协同政府实施社会政策的有效传承机制。为克服政府单向行政化提供社会服务的局限，发挥社会组织以服务见长的优势，以保障多元供给为目标，构建社会组织协同政府提供专业化服务的制度保障机制。
第五，在解决社会问题中社会组织与社会治理的协同创新问题。为化解单纯政府强制力解决社会问题面临的难题，以维稳和维权双赢为目标，构建社会组织协同政府解决社会问题的合作共治机制。为改进依靠政府和传统方法化解社会矛盾的方式，发挥社会组织专业调解者的作用，以法治思维和非对抗“软法”，构建社会组织协同政府化解社会矛盾的专业调节机制。
从社会治理的视角出发，在构建法治社会、打造平安河南过程中，在建构层面，既需要坚持系统治理，处理多元主体的关系，又需要坚持依法治理，使治理具有法治依托;既需要综合治理，采取多策并举的多种手段，又需要源头治理，标本兼治，重在治本。在操作层面，重点在治理方式上，实现从自上而下的、单向的、强制的、刚性的管理方式向上下互动的、多元的、合作的、柔性的社会治理方式转变，且在实践中注重国家治理与社会治理相结合，政府治理与多元主体相结合，刚性治理与柔性治理相结合，社会治理与社区治理相结合，治标治理与治本治理相结合。其目标和价值取向就是在打造平安河南过程中，从最广大人民群众的利益出发，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安河南建设。
(作者系郑州大学公共管理学院教授)
以法治思维和法治方式推进平安河南建设
闫德民
一、构建法治社会与打造平安河南的相互关系
平安与法治，二者密不可分、相辅相成：平安是目的，法治社会是保障。在现代社会，构建法治社会是实现社会平安的最佳选择。社会主义法治追求的社会状态，就是有序、稳定、协调和良性发展的社会，而这正是平安社会的特征和体现。因此，我们要打造平安河南，必须着力构建法治社会。
二、运用法治思维和法治方式打造平安河南是对传统思维和传统方式的彻底摒弃
法治思维是构建法治社会的方法论基础，法治方式是构建法治社会的基本路径，这就是法治思维和法治方式的概念。长期以来，一些地方政府和少数领导干部对于维护社会稳定热衷于用行政手段“摆平”或经济手段“赎买”，甚至用暴力强硬手段压制，结果导致恶性循环，越维越乱。在打造平安社会中，法治思维和法治方式与传统思维和传统方式有着显著区别。
三、运用法治思维和法治方式打造平安河南是社会治理体系和治理能力现代化的迫切要求
十八大报告强调，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。运用法治思维和法治方式打造平安河南，既是我们贯彻落实十八大精神的具体实践和生动体现，同时也是新形势下全面贯彻依法治国方略、加快推进社会治理体系和治理能力现代化的迫切要求。
四、着力提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力
善用法治思维和法治方式治国理政，是党在新时期、新形势下对各级领导干部提出的新要求，理应成为各级领导干部思想建设、能力建设的重要组成部分，更应成为选拔任用各级领导干部的重要标准。
(作者系省社科院政治与法学研究所所长、研究员)
依法治国方略在河南的具体化
涂小雨
构建法治社会、打造平安河南，体现了执政党治国方式与法治目标的统一，反映了社会主义法制的本质特征，是治省模式的法制选择，是依法治国方略在河南的具体化。必须注意把法治的思维和理念贯穿运用于河南经济社会发展的方方面面，深入落实到依法治省、依法执政、依法行政的各个环节中去，为实现中原崛起、河南振兴、富民强省营造良好的法治环境，提供有力的法治保障。
一、坚持依法执政，改进领导方式
坚持党的领导，要更加注重改进党的领导方式和执政方式。习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法的协调，确保在法治轨道上推进改革。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。
构建法治社会、打造平安河南，要充分认识改进党的领导方式、全面提升依法执政水平的重要性。党领导人民制定、执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。郭庚茂同志强调，要充分发挥省委总揽全局、协调各方的领导核心作用，支持省人大、省政府、省政协履行职责，密切与各民主党派、工商联和无党派人士的合作共事。切实抓好领导班子和干部队伍建设，坚持科学选人和公正用人的正确导向，巩固和发展万众一心、干事创业的大好局面。全面推进依法治省，努力以法治规范发展行为、促进矛盾化解、维护公平正义、保障社会和谐。
二、推进依法行政，建设法治政府
构建法治社会包括建设法治政府和服务型政府，这就要求政府必须切实转变职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力。习近平总书记强调，国务院和地方各级人民政府作为国家权力机关的执行机关，负有严格贯彻实施宪法和法律的重要职责，要规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法。
构建法治社会、打造平安河南建设，要及时有效化解人民内部矛盾，切实维护社会公平正义，让人民群众工作生活在安定稳定的社会环境里。郭庚茂同志强调，要全面实施依法治省基本方略，弘扬社会主义法治精神，推进社会主义法治实践，坚持依法执政、依法行政、依法履职，善于运用法律规范行为、协调利益关系、维护公民合法权益，做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，营造学法、懂法、守法、用法的社会氛围，让法治成为全社会的共同意识和行为准则。为此，全省各级政府部门要加快推进依法行政、建设法治政府的进程，严格按照法定权限行使职权、履行职责。要推进依法行政要求深化行政体制改革，推进简政放权，推进大部门制改革，健全部门职责体系，优化行政层级和行政区划设置，创新行政管理方式，推进政府绩效管理。推进依法行政还要求政府部门加强行政执法队伍建设，规范执法行为，改进工作作风，接受执法监督，促进行政执法水平的不断提高。
三、保证独立司法，促进司法公正
检验一个国家是否进入法治状态的一个重要标志，就是是否存在独立的司法机构。独立的司法机构是保障公民权利免受政府侵犯的必要条件。实现司法公正的要点是切实保证人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权。这就要彻底摒弃那些妨碍司法机关依法独立行使权力的不合理的制度、机制设置。习近平总书记强调，我们提出要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。
构建法治社会、打造平安河南建设，要强化法律意识，依法履行人大监督职权。郭庚茂同志强调，要正确处理人大与一府两院的关系，依法依规地进行监督。要加强对法律法规实施情况的监督检查，着力推动有法不依、执法不严、司法不公等突出问题的解决，确保法律法规得到有效贯彻实施，维护宪法和法律的权威和尊严。为此，对一些地方和部门存在的有法不依、执法不严、违法不究现象，对于关系人民群众切身利益的执法司法问题，对于一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害法制权威的现象，对于公民包括一些领导干部的宪法意识还有待于进一步提高的问题，必须高度重视，切实加以解决。
四、加强法治宣传，扫除观念障碍
法治也是生产力，是经济、政治、文化和社会建设与发展的重要推动力量。依法治省不仅仅是政府部门依法行政或政法部门维护社会秩序的问题，而是省委、省政府的中心工作和大局，需要全省各级党委、政府、领导干部和广大人民群众身体力行，亲力亲为，通过加强法治宣传，扫除观念障碍，为促进全省的政治社会稳定发挥基础性的作用。习近平总书记指出，要深入开展法制教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣的良好氛围。
构建法治社会、打造平安河南，要通过法不断提高领导干部运用“法治思维”和“法治方式”的能力，努力以法治规范发展行为、促进矛盾化解、维护公平正义、保障社会和谐，从而保持河南好的发展态势、趋势、气势。郭庚茂同志强调，加强法制宣传教育，推进依法治省进程，是落实依法治国基本方略、建设法治河南的根本要求。开展法制宣传教育、推进依法治理，是形势所需、发展所需、群众所需，是时代赋予我们的重大任务和光荣使命。要突出抓好对以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的学习宣传，重点加强对领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员和广大职工、农民、城镇居民的法制宣传教育。要加强组织领导、完善推进机制、形成工作合力，确保法制宣传教育和依法治理工作落到实处。
(作者系省委党校科社部副教授)
建构法治基础 护航平安河南建设
李宏伟
自2006年第一个平安河南建设五年纲要实施以来，河南省开展平安建设，维护社会和谐稳定，始终坚持围绕中心、服务大局，自觉将工作融入党和国家工作大局之中，主动为经济社会又好又快发展提供强有力的服务和保障，取得了明显成效，积累了实践经验。
目前，省委提出了富强河南建设、文明河南建设、平安河南建设、美丽河南建设的“四个河南”建设治省方略，全省正处在建设粮食生产核心区、中原经济区、郑州航空港经济综合实验区“三位一体”建设重要战略机遇期，平安河南建设是实现中原崛起、河南振兴、富民强省宏伟目标的基础工程和重要保障。要确保平安河南建设取得实效，其中重要一点就是要善于运用法治思维谋划、推进平安河南建设各项工作，善于运用法治思维和法治方式研究、解决平安河南建设所面临的问题，努力把平安河南建设纳入法治化轨道，为平安河南建设提供法治保障。
一、平安河南的内涵
“平安”的本意就是没有事故，没有危险，和平安全的意识。当前，河南同全国一样，正处在社会转型期，经济体制的变革、社会结构的变动、利益格局的调整、思想观念的变化，都会更加剧烈和深入。在这个大背景下，平安的内涵更具有现实意义，如何调整好各种利益关系，创造和谐稳定的社会环境，确保河南政治安全、公共安全、信息网络安全、治安安全，把平安河南建设提高到新水平。在新形势下，此时此处的平安突出了其新的内涵及意义，就是“稳定、和谐”。 平安河南建设，稳定是工作、是全局、是大局，和谐是目标、是状态、是生活。
二、关于平安河南建设与法治建设的关系
平安社会首先应该是法治社会。建设平安河南，实施依法治省方略，法治是保障。
(一)法治是手段、是工具、是前提、是基础、是保障。人们对法治的关注由来已久。法治包含一系列的法治原则和法治制度。法治可以消除人治不利于社会稳定的弊端;法治能够确立有利于社会稳定的行为模式;法治可以巩固社会稳定的经济基础。平安河南必须是一个在法治框架下具有良好法律秩序的社会。建设平安河南，就必须将构建法治河南放在基础地位，运用法治手段和法律工具，来构建和重塑我们的工作制度、体制和机制，强化和落实好保障措施，切实加强基层基础工作，认真做好矛盾纠纷源头预防和排查化解，扎实推进好社会治安防控体系建设。
(二)平安是诉求、是理想、是方向、是目标、是状态。建设社会稳定、和谐、人民群众安居乐业的平安河南，是全省各级党委政府孜孜以求的方向和目标，是河南一亿多人民群众、发自内心的共同理想和诉求，是一个具有普惠价值的生活环境和社会发展状态。
三、构建“平安指数”评价指标体系和考核标准建议
党的十八大《报告》以及十八届三中全会《决定》都提出了建立科学的评价指标体系和考核标准的意见，郭庚茂书记在2月8日全省政法工作会议上也强调要建立科学的评价指标体系和考核标准，平安河南建设是一个庞大的系统工程，为了深入推进平安河南建设，建议构建“平安指数”评价指标体系和考核标准，对全省各地市及县(市区)平安建设状况进行科学的评价和考核，通过这个平台和抓手来深入推进平安河南建设。
四、“德治法治一体化”建设
党的十八大《报告》以及十八届三中全会《决定》均提出了德治法治一体化建设的意见。道德是最高的法律，法律是最低的道德，要两手抓两手都要硬。进行法治建设的同时不能忽视道德建设，道德和法律是相辅相成的关系。要在全社会弘扬法治精神，加大普法宣传，依法解决问题，强化德治建设。要加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，提高公民文明素养。加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，建立有效的信用激励和惩戒机制。完善行业规范、社团章程、社区公约、村规民约，发挥社会规范在德治建设中的作用。加强平安文化建设，大力宣传表彰见义勇为人员，发动群众积极参与平安建设，共同营造平安家园。
(作者系省社科院政治与法学研究所副研究员)
从社会治理法治化视角看法治社会建设
高卫星
十八大报告明确提出，“法治是治国理政的基本方式”，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”;十八届三中全会决定也明确指出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，将“依法治国”方略提到了一个更新的高度。
经过30多年的改革开放，中国经济已经有了突破性的发展，人民的生活水平有了很大提高，进入新世纪，人们关注的焦点不再是经济问题，而是社会问题。这并不是说中国的经济问题已经解决了，而是社会问题比经济问题更加突出。社会问题不解决，就会阻碍经济问题的解决。正因为如此，2005年中央将中国特色社会主义建设事业的总体布局，由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体提升为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。党的十七大报告全面论述了四位一体的总布局。十八大报告进一步明确了社会建设在五位一体总体布局中的地位。十八届三中全会更明确提出要创新社会治理，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设。加强社会建设，创新社会治理是题中应有之义。
一、从社会管理到社会治理
十八届三中全会明确提出了创新社会治理体制，与过去的社会管理的提法相比，虽只有一字之差，却反映出党的执政理念的重大变化。这意味着治理主体要实现由单一向多元转变，治理途径要实现从由上而下的单向指令向平等协商的双向互动转变，治理方式要实现从行政为主向法治为主转变。
二、加强社会治理的法治保障
健全法律是法治的基础，要加快健全和完善社会治理相关法律法规的建设。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，但是，面对当前社会转型和矛盾凸显的社会现实，立法工作依然繁重，法律体系还须不断完善，涉及到社会治理领域的一些基本法律仍然缺乏。因此，坚持科学发展观，遵循社会发展的客观规律，推动社会治理领域立法，既是加强和创新社会治理的重要内容，也是一项重要而紧迫的任务。
三、运用法治思维和法治方式化解社会矛盾
政府要做到民主决策、信息公开、决策评估、纠纷调解、行政裁决、司法裁决。政府要改革传统的以行政手段为主处理社会矛盾的思维和方式，坚持依法行政，以政府榜样带动全社会遵法守法用法。
四、依法加强对社会组织的培育和监管
在转型期社会里，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，在这种形势下单靠政府一家难以处理错综复杂的社会关系和社会矛盾，还应充分发挥社会组织社会治理的重要主体作用。我国社会组织建设起步较晚，社会组织的培育、建立、运行还不太规范，因此，政府一是积极培育社会组织，加强社会组织自身建设，激发社会组织活力。通过立法降低社会组织准入门槛，要制定并完善有关社会组织的政策与法律法规，依法培育和规范社会组织;建立健全社会组织内部的行为规范和行为准则， 发挥社会组织内部制度在实践中的重要规范作用;建立社会组织的自我管理评估制度等。二是促进社会组织积极参与公共服务。要推进政府购买公共服务，充分发挥社会组织提供政府不能或不便提供的公共服务的功能，扩大民众对公共服务的选择空间。三是加强对社会组织的监管。修订涉及社会组织的行政法规，把社会组织的资金、活动、行为都纳入到监管之中;促进社会组织活动的公开透明，增强行业自律，增强透明度和公信力;加强信息平台建设，把民政部门实行的登记、年检、执法、评估的情况和社会各方面对社会组织的反映、评价及时反映在信息平台上，以利于加强社会监督、舆论监督，共同促进社会组织健康有序发展。
五、依法规范公民个人行为
公民个人是社会治理重要的参与者，也是自身权益的积极维护者。对于群众权益的维护，一方面要加强和完善党和政府主导的群众权益维护机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。另一方面，公众在维护个人及群众利益时，也应采取法治的方式。尤其在通过信访形式反映个人合理诉求中，要依法办事，要按照把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决要求，通过法律渠道解决问题。建立涉法涉诉信访依法终结制度，凡依法终结的裁决，无论是政府或是公民个都要依法执行。
六、加大依法管理网络力度
今年是我国接入互联网20周年，20年来我国互联网抓住机遇迅速发展，成绩斐然。据中国互联网网络信息中心发布的报告，截止到2013年底，我国网民规模突破6亿，有网站400余家。互联网对经济社会的发展有着举足轻重的地位。同时，我国面临的网络安全方面的任务和挑战日益复杂和多元，中国是目前网络攻击的主要受害国，侵犯国家利益、个人隐私、损害公民合法权益的违法行为时有发生。因此十八届三中全决定提出了“坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的方针”。放眼世界，各国都在大力加强网络安全建设和顶层设计。截止目前，已有40多个国家颁布了网络空间国家安全战略，仅美国就颁布了40多份与网络安全有关的文件。因此，制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，对重要技术产品和服务提出安全管理要求，是确保国家网络和信息安全的重中之中。
(作者系郑州大学公共管理学院教授)
切实强化平安河南建设的法治支撑
丁同民
在2014年的省委政法工作会议上，省委书记郭庚茂明确提出，要着力推进“双安”，维护社会安全有序、保障人民安居乐业，实现和谐稳定，这是平安河南建设的基本目标。要着力推进“双治”，一手抓法治、一手抓德治，促进公平正义，这是平安河南建设的基本途径。要着力强化“双基”，抓好基层、打牢基础，创新社会治理，这是平安河南建设的基本保障。夯实平安河南建设的法治基础，平安河南建设才会取得明显成效。
一、坚持科学立法，努力提高决策的法治化水平
科学决策的前提应是有法可依。事实证明，一个区域的发展，立法应先行，在立法的基础上进行依法决策。努力提高决策的法治化水平，一要养成以人为本的法治思维并善于运用人本法治思维方式导引发展实践。依法决策在某种程度上就是科学决策、民主决策。科学决策、民主决策水平的高低，就是法治化程度的高低。因此，应尽快实现从以“权”为本、以“物”为本、以“钱”为本向以人为本的根本转变。二要运用法治思维和法治方式来深化改革。改革不是突破法律的底线、不是绕着“红灯”走、不是随意创新。现在，老百姓很不满意的一个方面就是所谓的“改革”，今天一个样、明天一个样，一张蓝图绘不到底。因此，地方的改革包括农村集体土地产权改革、林权改革、房地产税改革和农村的各项改革，都应在法律的范围内进行深化。这样，才能避免一些地方长官的短期行为，政绩工程和形象工程才会避免。当前，在改革的各个环节都要运用法治思维和法治方式来审视，着力以法治凝聚改革共识、以法治引导改革方向、以法治确定改革方式、以法治规范改革方式、以法治保障改革成果。三要运用法治思维和法治方式来推动发展。要善于运用法治思维和法治方式来解决经济社会发展中的问题，必须改变在实践中较为流行的“法治束缚发展”、甚至把依法治理与改革发展对立起来的错误思维方式。要树立增量改革发展，并以此来维护社会公正的思维，尤其要以法治规范发展行为。当前，个别地方和一些领导干部没有依法决策、科学决策和民主决策，片面追求GDP政绩，在重大决策时完全以个人的意志、好恶而定，不结合当地实际情况，不考虑人民群众的真实需求和可承受能力，大上“政绩工程”、“形象工程”，给党和人民的事业造成很大的浪费，甚至带来严重的损失。如破坏市场公平竞争准则，恶化投资环境;严重浪费社会资源，自然环境也受到极大污染;容易出现权力寻租行为、滋生腐败、降低政府信用等。因此，必须构建一套科学有效的法治约束机制，具体包括依法决策机制、制度先行机制、依法追责机制、社会舆论机制、综合评价机制等，保证决策前、决策中、决策后都要符合法治的要求，尤其要明确决策失误主体要承担的法律责任，这样才能提高决策法治化的水平。
二、坚持严格执法，努力提高法治政府建设水平
平安河南建设的重点和难点就是如何建设法治政府。一要提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识。始终坚持“法无授权皆禁止”，加强和改进政府规章制度建设，坚持依法科学民主决策、依法化解社会矛盾纠纷。二要规范行政执法行为。要准确把握地方改革发展稳定的新形势，及时回应人民群众的新期待，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感，切实加快政府职能转变，规范行政执法行为，规范政府管理，该由政府管的就要管到位，该由社会组织承担的职能就要剥离出去，防止既当“运动员”又当“裁判员”。三要提高依法管理经济社会事务的水平。积极推进政务公开，完善行政监督制度和机制，自觉接受新闻媒体和社会监督，切实把权力关进制度的笼子里，进一步提高依法管理社会事务的水平。
三、坚持公正司法，努力提高社会公平的水平
公正是司法的本质，司法公正是社会公平的底线和最后防线，也是我们这个社会的全民诉求和党国情怀，它直接影响社会公平的水平。在平安河南建设过程中，一要重视和善于运用司法作为矛盾纠纷终结机制的办法。要善待司法，确保人民法院和人民检察院依法独立公正地行使审判权和检察权，维护司法的尊严、权威、公正。引导人民群众增强法治观念，明确法律界限，规范行为导向，引导依法、理性、有序的表达诉求，提高司法的覆盖面和透明度，提高司法的效果。二要建立和完善多元联动的矛盾纠纷调处化解机制。要进一步健全与完善全面覆盖、相互协调、高效运行的“大联动”体系，即“三位一体”的联动调处化解模式：综合联动——公检法司裁调六方联动机制;“三调”联动——人民调解、行政调解、司法调解联动机制;“官民”联动——政府机关内部不同职能部门及其与民间社会组织的联动。要综合运用行政、司法、调解、听证等方法，不断解决群众的实际问题，提高群众利益表达的合法性和以合法形式反映问题的自觉性，尤其为弱势群体提供制度性保障，以维护他们的基本生活状态和基本权利。三要严格错案追究制度，依法及时纠正司法过错行为。积极推进审务公开、检务公开，以公开促公正，通过及时有效的监督，切实保护当事人的合法权益，维护司法权威和社会公平正义。
四、坚持全民守法，努力提高法治文化建设水平
正如卢梭所说：“一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里，它形成国家的真正宪法。”一要逐渐培养人民群众对法律的信任、信心和尊重。从群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，有的放矢地开展工作，让人民群众切实感受到法治创建活动带来的成效，逐渐培养人民群众对法律的信任、信心和尊重，积极主动地参与平安河南建设。要改变过去处理问题时常用的行政思维和行政方式，去除人治色彩，用公平正义和威严统一的规则对待每一个人的行为，维护每一个人的权益，惩处每一个人的违法行为。无论是个人还是政府，都必须遵守法律，这就从根本上避免了在发展过程中的机会主义和“潜规则”的存在。二要树立法治文化建设的核心也就是维权的思维。在法治文化建设过程中，关键是树立维护人民群众权利的思维，不能就法治文化而就法治文化。通过法治文化有效化解矛盾冲突，其实质就是维权，切实建立利益协调、诉求表达和权益保障机制，使社会矛盾冲突在爆发之前得到有效化解。三要创新法治文化建设载体。要突出法治文化的大众性、娱乐性和广泛性，着力法治文化引导，丰富青少年法律知识，强化农民工学法用法效果，帮助企业提高“免疫力”，增强居民学法用法氛围。要开发法治文化品牌产品，结合社会发展、民生改善、社区生活等，借势发展，因地制宜制作打造一批贴近群众生活需要、能够被群众接受、具有区域特色法治文化品牌，全面推进法治文化进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，弘扬法治精神，传播法治思想，使全社会崇尚法、相信法、敬畏法，从而自觉养成维护法律尊严、遵守法律的观念。
(作者系省社科院副院长、研究员)
中国监督制度的反思与重构
——以检察机关法律监督为视角
李卫平
人治和法治的根本差异，是人说了算还是法说了算。构建法治社会，建设法治国家首先是解决制度设计问题，而监督制度是亟需解决的，更是绕不过的。中国社会监督种类最多，而成效并不理想，原因是我们权力监督机制错位：权力之间应该是相互制约，而不是单方面监督。对公权力真正的监督应该是权利，即民众的监督。
一、问题的提出
“监督”在中国，林林总总，名目繁多。其中突出的有，人大监督(在我国叫立法或权力机关监督);检察机关法律监督;行政监督;司法监督;政党监督;舆论监督;社团监督等等。
总之，目前我国监督多，但效果不佳。“差”的表现是：一是监督工作实务表明，监督制度呈现制度失灵状态;二是公众的满意度低;三是国际组织的评判，透明国际及世界各地的权威的评判组织的评判不理想。
二、提出的问题
(一)中国的监督制度设计出了问题。上述现象出现的关键，是监督制度到底应该怎样?为什么执政党监督以及其他监督会失灵，这就有必要从源头上探寻监督的一般理论。在“权力”的理论中，监督与制约是使用频率高的一对概念。“权力”到底应该是制约，或是监督，具体说，对“权力”，是用权力制约，或是用权力监督?
(二)监督还可作理论上的分类。监督与制约同为制度设计。监督的特点为单向性。易言之，只允许监督者监督被监督者，而不能反过来。从监督字面意义上也是说监督具有这种特征。例如，英语国家语境中，监督可以表述为“位居上方加以观察”，而中文语意则为“从旁督促察看”，两者相比，并无多大差异，都是具有单方面的行为特性。
(三)监督制度设计有先天缺陷。具体来说，为了解决监督者滥用权力问题又有必要设计出监督监督者的制度，以应对这种困局。但这样发展下去就陷入了一种理论上的怪圈。先是权力滥用需要设计出监督制度，但监督者在监督过程中也有可能出现权力滥用，这样又必须设计出监督监督者的制度。但后来的监督者再出现权力滥用怎么办?周而复始以至无穷，这从根本上违背了逻辑规律。
(四)与监督理论相比，制约具有以下特征：一是理论基础不同。“权力”制约以分权为前提，权力监督以“授权”为前提。很明显，在一个权力高度集中于一身的政体中，无所谓“制约”问题。唯有“分权”即将权力分作多个，才能谈得上相互牵制的问题，而权力监督是以“权力”的委托与被委托关系的基础上才能谈得上监督问题，没有授权就无法谓监督。二是运行模式不同。与监督相比，权力的制约是双向进行的，意思是说，你通过权力来牵制我，我也通过权力牵制你，通过相互牵制，相互制衡维护权力的有效使用。与监督的单向性不同，制约是双向的互动。
三、问题的解决
(一)正确理解公权力的来源。监督指明的对象是公权力，因为只有公权力才会腐败，因此应该先行解决公共权力来源问题。公共权力，亦称公权力，它是政府及一切行使国家权力的机构所掌握的权力。从其来源讲，它不能来自自身，因为政府以及公共部门自己无法给自己授予权力，它的权力来源只能是来自“私权”即公众的权利的让予。
以公诉权的产生为例。在人类社会产生以后，相当长的时间内，作为解决冲突的方式，是由公民个人私力救济，即自我通过力量实现自己的要求。人们又发现：单纯的国家审判由于一家包揽(即审判机构)，解决容易走向极端和偏颇，并酿成错案，为此，需要一个制约审判机关任意行事的机构——检察机构由此诞生。这样，代替个人起诉，并以国家的名义进行的庞然大物出现了。检察机关的公诉权来自何处?国家没有这种本事，生成所谓的公诉权，只能由于是个人让与，并由个人私设的聚合，使得私权利摇身一变为公权力。可见，代表国家公诉权进行起诉完全是私人权利(冲突解决的诉讼权利)演化而来。
既然公权力来源于私权利，易言之，公共权力是私权利聚合而形成的，当公权力适合于私权利的“行使”时，公众就心情愉悦，社会就和谐友善;而当公权力成为私权利行使之障碍时，社会充满仇恨，国家内意味就会秩序紊乱，这样的公权力将是一种“异化”，就应该由私权利进行监督。
(二)私权利不会腐败，因为无“资源”可利用。私权利从实质上是个人依据法律规定行动的界限范围。它具有严格的私人形式：一种是个人，即单个自然人的形式，另一种是虚拟的人，即组织。私权利作为一种权利主体，其一，它处于单个的孤立状态，尽管它可能在人数的多寡有别，但是面对强大的国家机器，它处于一种劣势，它是孤立的个人面对强大的国家体制。每时每刻，无论何时何地，私权利均是一种孤立的状态。其二，它的活动范围有限。国家设定了它的活动范围，其活动的时间、方式、方法及其方方面面都由法律来规定，它不能越雷池半步，否则，将招来法律的制裁，也就是由公权力作后盾的国家机关予以制裁和惩罚。其三，私权力无“资源”可利用。
(三)私权利与公权力的冲突和博弈推动社会进步。如何解决这一问题?私权利扩大是大势所趋。一是从人类社会发展进程来看，私权利的扩大是必由之路。二是从经济基础与上层建筑关系来看，经济基础的变化，必然反映到上层建筑领域。三是从党的根本目的来看，使人民生活得更好，更有人的价值和尊严这是中国共产党最根本的追求。
四、结语
监督制度只能为“私权利”而设。由于私权利聚合而成公权力，私权利由此天生具有对其聚合而成的公权力过问资格：你代表我时，我让与?当你不代表我时，我凭何让予?而且，私权利监督尽管单向，但由于无资源可利用，不会形成腐败，加之，人类社会就是在公权力和“私权利”之间的冲突中形成推动社会的进步的，监督应该为“私权利”而设。
监督为“私权利”而设，这是制度设计的基本要求。由此出发，在制度设计中应该注重以下几点：
(一)明确私权利范围。以“自由、平等、公正、法治”为主线，构筑私权利的行为范围。公众有表达自由。包括“言论自由、出版自由、新闻自由、艺术自由”。公众对“公权力”表达自由方面有对“公职人员”监督的法律责任豁免权。
(二)设定公权力界限，政府应该是有限政府，政党也应该是有特定活动范围的政党。法治社会是社会治理中最终实现的终极目标。在所有以法律作为评判标准的过程中，政府行为肯定不是无边无际的，而是有界限的。同样道理，政党活动也应如此。
(三)妥善处理好公权力与私权利的关系。作为原则，公权力保护好私权利的自由，尤其是“维护社会的公正与对弱势群体的保护”。而作为私权利一方，为维护社会正常秩序，亦应尊重公权力的合法行使。
(作者系河南财经政法大学刑事司法学院院长、教授)
打造平安河南要把社会建设摆在更加突出的位置
牛苏林
近年来，平安建设更多地出现在高层视野中，“化解社会矛盾”、“破解社会难题”、“ 推进国家治理体系和治理能力现代化”越来越受到各级政府的关注。社会治理成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，按照中央的新要求，加强平安建设，全面提高社会治理科学化水平，将全面纳入今后我国经济社会发展规划，成为实现党和国家长治久安的重大战略。这就使平安建设不仅成为加强社会建设的重要组成部分，也成为实现科学发展的重大战略部署。在这样的大背景下，做好平安河南这篇大文章，对人口大省意义重大。
平安河南最基本的含义就是百姓安居乐业、社会稳定和谐，所以平安河南总体上属于社会学范畴，在五大布局中可纳入社会建设领域。
当前，我国经济社会形势的一个突出特点，就是经济持续快速发展、政治保持总体稳定、社会问题多发凸显。既是“黄金发展期”，又是“风险高发期”，发展中不平衡、不协调、不可持续的问题比较突出。社会建设滞后于经济建设，社会治理又滞后于社会建设，由此带来了很多社会矛盾和问题。从河南的情况看，社会管理面临的挑战，主要体现为六个加大：
一是社会治理多元治理格局难以有效运行，各级政府社会管理的任务进一步加大加重。十六届四中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”十六字社会管理格局，是对我国多年来社会管理实践的科学总结，符合我国现阶段社会管理的客观要求。但目前很多地方政府依然是社会管理的唯一主体，包揽所有社会管理事项，越位、错位、缺位问题突出，社会管理多元治理格局难以有效运行。
二是“社会人”与流动人口大量增加，社会管理压力加大。目前在城市就业的总人口中，“单位人”由过去的95%下降到现在的25%左右，单位的管理职能在弱化，而社会的管理职能又没有有效地对接和完善，对“社会人”与流动人口的管理出现了大量的盲区和盲点。河南是人口大省，也是流动人口大省，目前全省流动人口已达到2500万人，每年以10%的速度增长。流动人口带来的社会问题诸如家庭性迁移、计划生育、就业、社会保障、子女教育、社会管理等等，日益突出。
三是改善民生的任务进一步加大。河南总体上仍然是一个欠发达省份，人均发展水平和人均公共服务水平较低，改善民生任务繁重。全省在岗职工年平均工资比全国低5379元，居全国第23位;城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别比全国低2803元和3460元，居全国第16位和第17位;全省还500万左右的城乡低保人口、500多万农村贫困人口，每年还有一定数量的因灾因病返贫人口;社会事业欠账较多，全省小学和初中的生均预算内教育事业费分别位居全国倒数第1位、倒数第2位。就业压力很大，城镇每年需要就业的劳动力有200多万，农村还有l200多万劳动力需要转移就业，而全省城镇每年新增就业岗位仅有l00多万。同时，住房保障、城市交通、就医、社会稳定、环境保护等一些与人民群众切身利益密切相关的民生问题将日益凸显，改善民生工程任重道远。
四是社会治安管理压力加大。一方面是社会发展进入矛盾多发期，社会矛盾叠加特征凸显，征地拆迁成为社会冲突主要诱因;另一方面，诱发和滋生违法犯罪的因素仍然大量存在，特别是犯罪的组织化特征日趋明显;其三，刑释解教人员、社会闲散青少年、精神病患者、吸毒人员等特殊人群数量大、管控难，对社会造成现实危害。
五是公共安全形势严峻，食品安全、安全生产监管压力加大。安全生产形势显然有了明显改善，但食品安全、环境安全成为社会关注的焦点。
六是社会管理的盲点难点增多。如一些城中村、城乡接合部成为社会服务管理的盲区，流动人口的动态管理问题、对虚拟社会的管理问题等等。
针对上述情况，中原经济区建设要做好平安河南这篇大文章，应着重从以下五个大方面入手：
一、把加强社会建设摆在更加突出的位置
近年来，中央在一系列重要文件和领导人的重要讲话中，都反映出一个重要的政策导向，就是当经济建设达到一定水平之后，应该把社会建设摆在更加突出的位置，提高社会建设在国家发展战略中的地位。中国已经进入到社会建设的新阶段，新阶段的任务，是要在继续抓经济建设的同时，重点进行社会建设，抓好社会管理。据此，第一，社会建设位置要前移，把社会建设排序由目前的第四前移为第二。即经济、社会、政治、文化、生态，这样就理顺了，这也符合我国现代化事业实践运行的逻辑发展，经济建设达到一定水平之后，就应该重点进行社会建设，然后是政治建设、文化建设和生态文明。第二，要像当年国家进行经济建设，组建国家计划委员会那样，组建一个社会建设工作委员会。社会建设工作委员会的任务主要就是对整个社会建设进行宏观协调统筹，规划、组织、调控，使各项社会建设工作有序有效地进行。2007年北京市建立了社工委和社会建设办公室，2009年上海也建立了相应的组织机构，已经做了很多工作，也很有成绩。社会建设是一项庞大的系统工程，推进社会建设、创新社会管理要有组织保证。
二、要解决好新型城镇化进程中的一些突出问题
(一)妥善处理好“两新”关系，即新型城镇化与新型农村社区的关系。河南省《十二五规划纲要》和九次党代会报告把新型农村社区建设视为统筹城乡发展的切入点和五级城镇化体系末端，经过几年的实践证明，这个定位超越了河南发展阶段，偏离了我省实际，不易在新型城镇化进程中全面实施。
1.不符合当下中央精神。2013年中央一号文件，即中共中央 国务院《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》中明确指出：“农村居民点迁建和村庄撤并，必须尊重农民意愿，经村民会议同意。不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。”中央一号文件的指向非常明确，不是空穴来风。
2.超越了河南发展阶段，不符合我省省情。根据我省现实情况，一方面，确实有不少地区经济条件较好、公共基础设施比较完善，或二、三产业比较发达，其基本定位可直接纳入城镇体系，或作为城镇化体系的末端;另一方面，一些经济和产业条件尚不成熟地区，新型农村社区可定位为城乡之间的过渡形态，而不是真正的城镇体系的环节;第三种情况是一些欠发达地区根本不具备条件的，可依然保持原有的乡村格局。所以，把新型农村社区纳入城镇化体系，这一基本定位是不准确的，不符合我省基本省情，在实践中会出现盲动、偏激、和“一刀切”倾向。同时，新型农村社区建设是一项复杂的系统工程，涉及城乡体制转换、集体资产改制、土地流转、建设资金、农民就业、社会保障、社区管理和农民权益等重要问题，在一系列体制路障和现实难题没有破解之前，新型农村社区建设实际上是难以为继的。
3.不符合广大农民利益。十八届三中会全《决定》提出，“赋予农民更多财产权利。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。新型农村社区把农民宅基地收了，农民通过住房增加财产性收入渠道就一次被堵死了，这种做法既不符合当下中央改革精神，也侵害了农民利益，同时也会留下不稳定的隐患。
新型城镇化是一个长期的自然历史过程，并非是一个简单的“人地集中”的空间位置的腾挪和居住环境的变动，如何妥善处理好农民的土地流转、就业、社会保障等问题，使农民能够真正“搬得进、留得住、富得起”，是衡量一个社区建设质量的重要指标。如果社区居民的长效利益无法保障，若干年后新型农村社区将会成为新的社会矛盾的爆发点。
(二)把实现常住人口市民化作为城镇化的首要任务。 李克强总理在报告2014年政府工作重点时指出，将推进以人为核心的新型城镇化，着重解决好现有“三个1亿人”问题，包括促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。中央城镇化工作会议把实现常住人口市民化作为城镇化的首要任务，抓住我国城镇化主要矛盾的难点，也为今后推进城镇化指明了工作重点。
2012年我国城镇化率已达52.57%，与世界平均水平大体相当，但户籍城镇化率仅为35%左右，意味着2亿多农民工及其随迁家属处于“半城镇化”状况(我省大约有1600万以及越来越多农民工市民待遇问题有待解决)，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，市民化进程滞后。他们既不属于农村也没有融入城市，游离于二元结构之间，有专家称之为三元结构。所以中央把这2亿多农民工及其随迁家属市民化作为城镇化的首要任务。由于历史欠账和财力所限，城镇化应首先解决存量问题，随着制度的完善和财力的增加，再逐步增量问题。
1.加快户籍制度改革。户籍制度改革是社会关注的焦点，是城镇化过程中的难点，也是实现农业转移人口市民化的一项重大举措。户籍制度改革的难点主要体现在三方面：一是户籍上附着的利益较多，需要逐步剥离。二是城乡之间、地区之间、城市之间的差别较大，需要合理引导。三是各类群体的诉求不同，需要统筹兼顾。针对这些问题，加快户籍制度改革，必须把握一些重要原则：一要尊重意愿，让群众自主选择，不能把农业转移人口“拉进城”、“被落户”。 二要分类实施。党的十八届三中全会再次明确未来户籍改革思路，“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”户籍制度实行分类控制。三要有序推进。遵循城镇化发展规律，优先解决存量，有序引导增量。既要积极、又要稳妥、更要扎实，不刮风、不冒进、不搞运动。
目前，需要与加快户籍制度改革同步，抓紧建立和完善三项制度：一是建立城乡统一的户口登记制度，取消城乡居民的身份差别，为消除城乡壁垒、推进城乡发展一体化创造有利条件。二是建立实施居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，解决好暂不具备落户条件或者不愿落户城镇人口的教育、就业、医疗等基本公共服务保障问题;建立完善与居住年限等条件相挂钩的积分落户制度，为公平有序落户提供阶梯式政策通道;三是健全实际居住人口登记制度，建设和完善覆盖全国人口的国家人口基础信息库，为跨地区人口流动服务和管理提供支撑，努力做到人口流动到哪里，服务和管理就跟进到哪里。
2.增强改革的系统性、整体性、协同性。新型城镇化本质上不是一个经济问题，而是一个改革问题，通过推动包括户籍在内的一系列配套改革，实现农民的真正市民化。城镇化要解决的，不仅仅是农民进入城市，成为市民，更是打破这种身份的严格界限，废除身份等级，使中国社会从一个传统社会进入现代社会。没有城市户籍、未能均等地获得相应基本公共服务的农民工，已经是城镇就业的主体。作为劳动力供给主体的农民工，尚未能够充分享受基本公共服务，
3.把充分转移就业作为推进新型城镇化优先发展的目标。人随着就业走，就业随着产业走，这是一条自然而然或称内生型的城市化发展道路。不管是发达国家的城市化路径，还是我国改革开放以来的城市化路径，均没有主动去创设城市化的模式，基本上遵循的是人随着就业走，就业随着产业走的自然路径。即使是一些大城市或地方一直执行有条件的限制发展战略，并对外来人口实施诸如户籍、购房、子女入学等限制政策，但依然阻挡不了农民进城的热情，原因就在于城市劳动生产率要高于农村。城市的本质是人口与产业的集聚，大城市的资源配置水平更高，大城市对人们的吸引力更大，因此，推进新型城镇化，促进农民就业转移，必须遵循人随着就业走，就业随着产业走这样一条内生型的发展道路，把充分转移就业作为推进新型城镇化优先发展的目标。
城镇化前提是解决就业，生产方式不发生转换，仅仅是居住方式发生转换的城镇化也是没有意义的。城镇化是工业化和现代化的结果，讲工业化还不够，其实服务业也能把人聚集到一个城市。西方在工业化过程中，他的城镇化实际上走的是大中型城市卫星城的模式。大中城市、卫星城，其最主要特点是能够聚集产业，最重要的就是这个城市形成以后不会空洞化，它能不能聚集产业。这个产业包括第二产业和第三产业。大中城市有产业聚集效应，所以，城镇化的规模和速度，不能人为推高，使城镇真正成为人们的安居之处、乐业之地。这方面还有大量工作要做。
城镇化很大的一个作用，就是把很多产业都集中在某个区域，发挥规模优势和集聚效应。城镇化目标的实现，必须是产业发展的结果，如果没有产业的发展，农村人口到了城镇，就没有就业，城镇化则将造成社会、经济发展的负担。因此，尽管城镇化给我们的经济发展带来了很多投资和提升竞争力的机会，尽管说新型城镇化是经济增长的新引擎，但在对待这个问题，不能拔苗助长，必须在经济发展和产业发展的基础上来发展，只有工业化水平超过城镇化发展水平，城镇化具备加快发展的经济基础，才能水到渠成。
解决农民城镇化问题必须坚持产业主导、市场在前、就业为先的原则，避免出现有城无市场、无产业问题，城市扩容要以产业扩展和提升为前提。一是推进工业园区、产业集聚区的发展，提供更多的就业岗位。二是大力发展现代服务业，扩充就业容量。三是利用“阳光工程”、“雨露计划”等培训载体，大力开展农民进城劳动技能培训，满足进城务工需求。
4.新型城镇化进程中的社会体制改革要防止碎片化，增强改革的系统性、整体性、协同性，体制改革不到位，城镇化步伐宁可慢些，也要好些。从国际一般经验来看，发达国家以及新兴工业化国家或地区完成农村劳动力向城市转移就业经历了一个长期的历史过程。如果以农业劳动力比重从75%降低到10%左右为标准，英国大致用了300年，法、加、美、日等用了100年左右，德国用了80年。而从整个历史过程来看，在经济发展的起飞阶段，这些国家或地区主要依靠工业的高速发展来解决农村剩余劳动力转移就业问题，而在经济发展的后期阶段，主要依靠第三产业吸纳就业。近些年来，多数经合组织国家的第三产业就业人口在总就业人口中的比重基本都超过了60%，2006年，美、德、日三国的这一比重分别达到了77.7%、67.8%和66.6%，其中，农村剩余劳动力占了相当大比例。
同时，各国政府还把清除劳动力转移就业的制度障碍作为一项长期工作来做。例如，英国在促进农村劳动力向城市转移就业方面，仅法律制度就出台或修改了《济贫法》、《定居法》、《贫民迁移法》、《贫民迁移法(修正案)》、《联盟负担法》等，经历了一个漫长过程。
当前，城镇化已成为我国今后较长时期内最重要的一项发展战略，也是未来拉动内需最大的动力所在。河南目前的城镇化率是42%，按照年增长1.7%左右的速度，10年后即使城镇化率达到60%以上，仍然要有几千万人生活在农村。同时，目前农民转移就业依然面临着如户籍、土地、财政、就业、教育以及社会保障等多方面的体制路障，能否在推进新型城镇化进程中不断清除相关制度障碍，为农村劳动力转移提供强有力的政策支撑，依然是今后城镇化进程中需要着力破解的主要难题。
城镇化是经济、政治、文化、社会、生态共同协调发展的结果。与其说城镇化是经济发展的原因，不如说是经济发展的结果。现实表明，违背农民的主观意志而将城镇化强加于他们身上，在不进行相关制度改革的前提下强调城镇化，很可能加剧社会矛盾，对社会稳定造成不利影响。
5.改革和完善农村土地制度，畅通农民转移就业的退出机制。那么，城镇建设用地从哪来呢?中央城镇化工作会议提出，要严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。同时强调，耕地红线一定要守住，红线包括数量，也包括质量。
中央的态度十分明确，耕地的红线是不能触碰的，腾挪的空间要通过土地集约化来实现，在总量控制的前提下，着力提高城镇建设用地利用效率。换句话说，未来城镇化的过程，一定是土地集约化的过程。
十八届三中全会对农村土地制度改革作出了全面部署，有许多创新和突破，推进农村土地制度改革的基本出发点是为了增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村圈地。农村承包土地有三权，包括集体所有权、农户承包权、生产经营权。
首先，加强保护农民工在农村的承包地经营权。这是最基本和最起码的要求。由于农民工流动性较强，在未取得稳定职业和在城市定居的情况下，农村土地依然是农民工最终的退路和保障。因此，必须保障他们的土地承包权，使得他们在城乡之间双向流动中进退有路，防止他们因失去土地而沦为流民。十八届三中会全《决定》提出，“赋予农民更多财产权利。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。印度和拉美一些发展中国家在城市化过程出现了严重贫困问题，主要原因之一就是农民在涌向城市过程中失去了土地保障。
其次，进一步建立健全农村土地流转制度，促进农村土地的科学合理流转。要重点健全农村土地承包经营权流转合同制度、农村土地承包经营权流转程序制度，积极探索政府主导、市场运作的中介流转模式和土地承包经营权流转风险规避制度，实行资质制度，推动土地承包经营权流转中介组织发展，在保证土地流转的公开、公平、公正的同时，提升土地流转的应急能力与化解风险的能力。
再次，深化改革农村土地征用制度，保障失地农民合法权益。要遵守公益性和经营性建设用地严格界定的原则，规范政府强制征地范围，规范土地征用行为，健全土地征用机制;严格按照同地、同价、同额补偿的原则，完善土地征用程序和补偿机制，积极探索农村土地直接进入城市土地一级市场的试点工作，以市场价值为依据，实行公平补偿;严格遵守全面保障农民利益的原则，积极推进土地承包纠纷调解仲裁工作，加大查处违法调整、收回农民工承包地和强迫流转承包地等行为。
最后，探索建立农民工土地退出机制，保障进城落户就业农民工家庭的资产收益。在进一步扩大农民对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权处置权的基础上，积极鼓励农民工对这些资产进行折价入股，带股入城;或保留土地承包权，依法流转;或在自愿基础上深入探索多种方式，如“以土地换保障，以宅基地换住房”等，自由合法转让土地、宅基地、农房和集体资产股权等，以彻底解决农民工转移就业的后顾之忧。
三、全面提升人口大省社会治理科学化水平
“推进国家治理体系和治理能力现代化”已全面纳入今后我国经济社会发展规划，成为实现党和国家长治久安的重大战略。社会治理战略地位提升，对人口大省的河南实现科学发展的指导意义尤为重大。
(一)进一步完善社会治理格局，更加注重发挥社会组织的协同参与作用。在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的十六字的社会管理格局中，党委领导是根本，政府负责是关键，社会协同是依托，公众参与是基础，四位一体，有机联系，不可分割。但目前的问题是政府包揽过多，越位、错位、缺位问题突出，社会组织和公众作用没有充分发挥，社会管理多元治理格局难以有效运行。这就要求，一方面，政府要加快职能转变，从更多的经济活动转向社会公共服务，通过政府“瘦身放权”，为社会组织发挥作用开辟更大空间。另一方面，要充分发挥社会组织的社会管理功能。创新社会管理，实质上是政府依托社会组织与公众良性互动共同促进的过程。社会组织的健康发展是现代社会的一个重要特征。充分发挥社会组织的作用，既是创新社会管理的内在要求，也是政府减轻压力、实现服务职能转变的有效路径。北京已经放开四类社会组织登记(工商经济类、公益慈善类、社会福利类和社会服务类，这四类涵盖了全部社会组织的95%)，这四类社会组织无须“挂靠”主管单位，可直接到民政部门登记注册。创新社会管理，必须制定和出台各项扶持政策，为社会组织发挥作用创造良好有体制环境。
(二)注重源头治理，及时预防和化解社会矛盾。一是推动关口前移。建立重大事项社会稳定风险分析和评估机制，对涉及群众利益的重大工程、重大政策，把社会风险评估作为政府决策的必须程序。二是建立基层大调解工作体系。现在社会矛盾触点多、燃点低、成因复杂、处理难度加大，花钱买平安不能标本兼顾，许多矛盾体现出明显的“体制性”特征。所以要建立大调解工作体系，以人民调解为基础，加强人民调解、行政调解和司法调解的衔接联动，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态。三是完善信访工作机制。探索信访代理制度，在区县构建信访代理工作的“三级平台、四级网络”，方便群众维权。
(三)注重解决当前社会管理的盲区和薄弱环节。一是进一步加强对流动人口服务管理，建立健全流动人口动态管理机制，完善实有人口全覆盖管理和服务机制，逐步实现居住地管理和服务，促进来豫人员融入河南。二是强化食品安全、安全生产和公共安全全程监管，进一步提高城市安全水平。三是加强虚拟社会管理，建立网上网下一体化管理体系，完善网上舆情引导机制，第一时间回应社会关切。四是进一步加强对城中村、城乡接合部社会服务管理。对于这些薄弱环节，社会管理要及时跟进、有效应对，全面提高社会管理科学化水平。
四、要把民生建设作为平安河南出发点和落脚点
中国在社会转型过程中，社会层级结构发生了巨大变化，在新的利益群体和阶层逐步形成的同时，传统的两大阶级即工人和农民却在整体被弱化和边缘化，这种现象必须引起高度的重视。打造平安河南工作重心要下移，要把更多的人力、财力、物力用于他们的生存和发展，当前尤其要更多关心城市下岗职工、进城务工人员和失地农民这三类社会困难群体，切实帮助他们解决生存和发展中的实际问题，有效缩小同其它社会阶层的实际差距。
五、要建立公正、高效、权威的司法
当前社会矛盾化解的问题、群体性事件问题，包括上访问题处理得不好，我认为存在的最大问题是司法权威不足。现在因为为稳定而稳定，使得在一定程度上丧失了司法权威。司法权威不足，法律至上就是一句空话。国家权力架构中有三个权力，即立法权、行政权和司法权。立法权是解决你应该有哪些权利，即应然的权利。行政权要保障应然权利的实现。如立法规定公民有受教育权，那么行政要给我办学校，搞义务教育，政府要给我免除学费，但是政府也只是提供学校，至于你能不能上学校，怎么上学校，这不是政府要办的。还有就业是你的权利，政府只是给你提供就业的机会，就业的渠道，并不保证你就业，你就业不就业是靠你的本事去竞争的。所以立法权和行政权是普遍权。而司法权不同，司法权涉及的是每个人的权利。司法权与老百姓息息相关，老百姓看得见，体会得到。司法是最能体现法律权威的。所以讲法律至上，首先是司法至上，司法权威有了，老百姓看得见这个权威作用了，就相信你这个法律了。我们这几年来司法权威一直没有解决好。司法改革是一个过程，我们现在要解决的只能是在现有体制框架内能解决的问题，体制上的问题我们还没有触动。严格地说司法体制有三大弊端，即司法的地方化、司法的行政化、司法的非职业化，这三大弊端现在一个也没触动。地方化没有解决，行政化、非职业化是越来越强。因此，在社会治理过程中，应当以树立司法权威和司法公信力作为突破口，在公民中确立司法神圣的意识，切实维护司法人员的合法权利，确保司法裁决得到高效执行。应当取消所谓“涉讼上访”，依法通过再审程序纠正冤假错案，对再审条件、次数和期限做严格限制，以维护司法裁判的安定性和权威，防止司法资源的重复浪费。必须深化司法体制改革，着力提高司法人员的道德标准和司法能力，规范司法行为，提高司法廉洁性。
(作者系省社科院社会学所所长、首席研究员)
抓住“双基双治” 打造平安河南
陈爱国
平安河南建设，就是坚持标本兼治，注重从源头上化解矛盾，搞好社会建设，维护社会稳定，促进社会和谐。而只有紧紧抓住“双基双治”，打造平安河南才有可能。
一、何谓“双基双治”
“双基”即重视基层、重视基础，是平安河南建设的重要保证。“双治”即法治和德治，是平安河南建设的重要途径。
重基层、强基础，历来是我党群众路线和群众工作的有效途径。注重基层组织和城乡基层群众性自治组织建设，巩固和发挥组织优势，可以使党组织和党的工作延伸到经济社会发展的各个领域。“双基”建设即重视基层、重视基础，认真抓好基层政法综治组织建设，落实好化解社会矛盾、打击预防违法犯罪、联系服务群众等工作。要最广泛地组织动员人民群众参与平安河南建设，夯实平安河南建设的组织基础、群众基础、社会基础。
德治与法治历来是治国之道，车之两轮，鸟之双翼，缺一不可。当前社会领域存在的一些问题，大都与我们主要依靠行政手段进行管理、对其他手段特别是法律手段运用不够有关。要进一步注重把依法治国的基本方略体现在平安河南建设中，以法治规范各种行为、促进矛盾化解、维护公平正义、保障社会和谐。同时要善于发挥道德的自律功能，实现法治他律和德治自律的紧密结合，引导公民既依法维护合法权益，又自觉履行法定义务。
二、不断创新完善领导机制，积极推进平安河南建设
一要进一步强化各级党委、政府特别是党政主要领导保一方平安的政治责任，把深化平安河南建设纳入本地经济社会发展总体规划，作为“一把手”工程来抓，强化担当意识，及时研究解决遇到的重大问题。
二要创新完善平安河南建设领导责任制、部门责任制和单位责任制，坚决落实属地管理、分级负责和谁主管、谁负责的要求。
三要按照习近平同志所要求的“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，将当前正在开展的群众路线教育实践活动贯穿到平安河南建设中，牢固树立一切为了群众、一切依靠群众的观念，创新群众工作方法，把解决好人民群众的切身利益作为打造平安河南的突破口。
四要强化保障，从人力、物力、财力上对平安河南建设给予支持。
三、以“双基双治”为抓手打造平安河南
一是利用群众路线教育机会，紧紧扭住做好群众工作这条主线，切实解决涉及群众利益的突出问题
二是进一步加强社会矛盾的源头预防和综合治理，把改革发展成果更多惠及百姓，使广大群众从深化改革、推动发展中得到实实在在的好处。
三是坚持科学决策、民主决策，对涉及群众利益的事情做到公开透明、公平公正。
四是认真落实社会稳定风险评估制度，加强与群众的沟通、协调，多倾听民意、化解民忧，赢得群众的理解支持。
五是坚持畅通信访渠道，以群众工作统揽信访工作，发挥信访在维护稳定中的窗口和渠道功能。
六是创新完善科学合理的考评体系，把群众是否满意作为衡量和检验平安河南建设成效的根本标准，建立健全以民意为导向的工作机制。
四、建设法治化的市场经济
在建设法治中国的大背景下，法治经济建设是当前发展与改革的重要战略任务。
一是争取在服务实体经济上有新突破。以中原经济区建设为背景，以郑州航空港区建设为切入点，积极搭建航空港区法律服务平台，为港区企业提供律师、公证、司法鉴定、人民调解等综合配套法律服务，优化港区投资环境。
二是重视为中小企业服务。要以中小企业公共服务平台为切入点，开展中小企业“法律体检”活动。联合中小企业公共服务中心，针对中小企业在法人治理结构、生产经营、投融资、知识产权保护等方面存在的法律风险，帮助中小企业建立完善法律风险防范体系，增强抵御法律风险的能力，推动实施中小企业成长计划。
三是找准突破口，以大项目为切入点，做好招商引资的法律服务工作。搭建我省大项目法律服务平台，积极建立健全重大项目法律顾问跟踪服务制度。以社区(村居)合同规范为切入点，突出搞好基层法律服务工作。在村居自治、村庄整合、农房改造、土地流转、旧村改造等重大工作项目中，建立法律顾问强制介入制度，由律师、基层法律服务工作者负责项目的法律论证、合同审查等服务，实现关口前移，降低法律风险。
(作者系河南财政税务高等专科学校教授)
切实维护好发展好群众合法利益是打造平安河南的根本着力点
赵增彦
随着改革开放的深入推进和市场经济的深入发展，我国已进入利益多元和利益博弈的时代，社会利益关系更为复杂，利益关系业已成为最基本的社会关系。当前，影响河南社会稳定、破坏社会和谐的一个突出问题和重要诱因，依然是一些地方和部门损害群众利益的不正之风比较严重，一些党组织和党员干部身上仍然存在着“四风”等侵害群众利益、令群众强烈不满的突出问题，特别是围绕土地征收征用、城市建设拆迁、环境保护、企业重组改制和破产、司法不公等利益冲突引发的矛盾问题。
群众合法利益，是群众依法享有、受法律保护、不容侵犯的经济、政治、文化、社会、生态权利。追求利益是一切人类社会活动的基本动因，在人的思想动机背后是人的利益特别是物质利益;人们认识世界、改造世界的一切活动，都是直接或间接地为了谋取某种利益，取得并改善自己生存和发展的条件。正如马克思所说：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”人民群众是我们党存在和发展的根本，是党的力量源泉、胜利之本，坚持群众利益高于一切并切实维护好发展好群众各方面的正当利益，是取得革命、建设和改革开放伟大事业胜利的重要法宝。切实维护好发展好群众合法利益，使群众的合法利益得到切实尊重、充分实现、有效维护，是维护社会稳定和谐的根本途径，是加强社会管理创新的根本旨归，是打造平安河南的根本着力点。漠视群众正当利益，侵害群众合法利益，草率处理人民内部矛盾，必然会激化人民内部矛盾、严重影响社会稳定。
第一，打造服务型政府，变常规管理为周到服务，寓常规管理于周到服务之中。社会管理是政府最基本的职责。社会管理，说到底是对人的管理和服务，说到底就是做群众的工作。服务型政府是一个通过科学管理来为全社会提供公共产品和优质服务的政府。服务型政府中的“服务”是政府的价值理性，其工具理性仍然是管理。正是在这个意义上，可以说管理就是服务，一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。服务型政府，首要的特征就是张扬社会主义公平正义的基本价值，真正关注普通百姓的利益、需要和愿望，努力实现社会平等、政治民主，在社会管理过程中全面落实以人为本、周到服务。打造服务型政府，必须充分尊重人民群众的主体地位，始终把维护群众合法利益作为执政兴国的根本要求，坚持把群众呼声作为第一信号、把群众需要作为首要选择、把群众权益作为优先考虑、把群众满意作为最高标准，高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，把解决群众反映的突出利益问题放在头等重要位置。
第二，畅通社会利益表达机制，化事后应对处置为事前风险防范，变被动“维稳”为主动“创稳”。创新社会管理，必须突破旧有的思维定式，强化源头治理理念，从习惯于事后“灭火”转变为源头“防火”，从以往习惯于运用高压维稳的“硬”管控、硬压服向更多地运用群众路线的方式、民主的办法转变，从青睐硬性行政手段到更多地运用法律规范、经济调节、道德约束、心理疏导等手段综合管理的转变，尽可能通过平等对话、沟通、协商、协调来化解社会矛盾，善于引导群众正确理解党和国家的方针政策，教育群众以理性合法的形式表达利益诉求、解决利益纠纷。要通过完善方方面面的体制机制，关口前移，重心下移，努力把矛盾化解在基层、解决在内部、处理在萌芽状态，努力从源头上减少和化解矛盾，着力实现从被动应对向主动管理转变、从事后处置向事前预防转变、从经验式管理向科学化管理转变，变被动维稳为主动创稳。要教育引导广大干部群众正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，增强主人翁意识和社会责任感——既要教育干部转变作风、公平施政、依法行政、公正执法，防止滥用职权、粗暴执法、侵害群众合法利益，也要依法引导和规范群众的信访、上访行为，维护正常秩序，及时依法处置扰乱正常社会秩序、妨碍公共安全的行为。
第三，打造法治型政府，加强和完善党和政府主导的维护群众合法利益机制，坚决惩处各种损害群众合法利益的违规违法行为。“国正天心顺，官清民自安。”自古至今，官廉则政举，官贪则政危，吏治清明则经济繁荣、国力强盛、人心安定，吏治腐败则尔虞我诈、遍地烽火、民不聊生。胡锦涛曾一针见血地指出：“党的执政基础最容易因腐败而削弱，执政能力最容易因腐败而降低，执政地位最容易因腐败而动摇。”现代社会，是充分运用制度化、法治化方式解决矛盾的社会。法治的职能在于规范权力运行、平衡社会利益、保障合法权利。官权民赋，官权民用，政府权力源自于人民，依法维护群众合法利益是政府的基本使命。要健全工作机制，强化责任追究，综合运用法律、经济、行政、政策等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的侵害群众合法利益的各种问题，坚决纠正各种损害群众利益的不正之风，坚决惩处各种损害群众合法利益的违规违法行为，严肃查办发生在领导机关和领导干部中侵害群众切身利益的腐败案件，切实把维护群众合法利益的主导权牢牢掌握在党和政府的手中，切实做到干部清正、政府清廉、政治清明，确保群众在政治上受尊重、权益上有保障、经济上得实惠，始终保持党同人民群众的血肉联系。同时，必须高度警惕和严密防止国内外敌对势力通过插手利用人民内部矛盾和社会热点问题，煽动群众对党和政府的不满，制造和扩大动乱，危及我国政治安全、政权安全。
(作者系河南财经政法大学思想政治教育学院教授)
打造平安河南 理性防范冤假错案
张 阳
2013年，中央明确提出，全国政法机关要加强司法体制改革，坚决反对执法不公、司法腐败，努力让人民群众在每个司法案件中都能感受到公平正义。
在一国的司法体制当中,司法机关对待冤假错案的态度可被视作一张法治的“试纸”,从中能够检测出一个时期的司法文明和法治发展水平。就河南而言，回顾近年来被舆论和司法重新打量的冤假错案，典型如赵作海案、李怀亮案， 在经历过“亡者归来”、“真凶落网”等离奇错案的尴尬之后，河南省司法机关勇敢走出了这一困局，率先在全国实行错案责任终身追究制度，得到社会广泛认可，重新燃起人们对司法公正的延绵期许。在此背景下，我国进行了较大范围的清理冤假错案行动。
与冤案平反一路相伴的还应该有不停的反思：综观以往冤假错案的发生逻辑，大多存在“有罪推定——刑讯逼供——疑罪从有——折衷量刑”的线索。究其原因，程序上的非理性、实体上的形势迁就、量刑上的留有余地等，注定了错案漏网的可能。而冤案不同程度上都与当时“重犯罪打击,轻人权保护的刑事司法理念有关”。党的十八大以后，习近平总书记多次强调，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。这一论断的重申,既是对法治建设尊重和保障人权的高度重视,更是对新时期司法发展理念提出了更高要求。
而错案防范的根本在与司法观念、司法体制与制度的革新。近年来，河南省司法系统在此取得长足发展，人民陪审员制度、案件认同机制、司法文书上网等做法无一不得到认可并在全国范围推广。但是，从打造平安河南、法治河南的角度，冤假错案的防范仍需制度理性，从制度与机制建设方面真正破解司法纠错防错的实践难题。主要做法为：
第一，完善立法。从刑事实体法、程序法角度，立法的完善是促进错案责任追究的重要方面。冤假错案的责任追究首先要准确区分罪与非罪的界限，要依据刑法规定，来判断是否符合相关犯罪的犯罪构成，以确定其责任的类型。其次要根据办案人员对冤假错案形成的影响力的大小，合理区分其刑事责任的大小，并适当区分领导责任与直接办案人员的责任。最后要完善刑讯逼供、徇私枉法罪等相关犯罪构成，比如将刑讯逼供罪的主体范围适当扩大、刑讯逼供加重结果的转化处理等，以刑事实体法的立法完善带动对冤假错案制造者、促成者的责任追究。
第二，规范程序。党的十八届三中全会决定中将完善人权司法保障、健全错案防治机制作为重要内容，提出了改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制等改革措施。而建立“谁审案,谁负责”的归责机制，意味着法官对自己办理的案件终身负责，无罪推定、疑罪从无等原则也将最终体现在审判当中，这不仅直接在错案与司法行为之间建立起必然性联系，而且使得司法人员对案件审理更加负责，从而减少错案的发生几率。刑事诉讼过程中突出程序至上、突出保障人权，着力在侦查讯问、批捕起诉和法庭审判三大环节加强机制建设，真正将“宁可错放,不可错判”的司法理念内化到每一个具体的执法和司法活动当中。
第三，健全配套机制。现阶段无罪推定、疑罪从无的司法理念在具体贯彻执行过程中存在诸多障碍。如果疑罪从无，相当数量的案件会面临成为“悬案”的风险，这样一来，被害人的受损利益如何得以救济、情绪如何得以安抚;如何应对社会公众对司法能力质疑、舆论舆情如何应对;司法机关自身限于形式化考评机制，也不愿承担由此而来的负面影响等等，这些因素都将在相当程度上阻碍司法理念的革新。因此，这就需要对相应的配套机制予以健全：其一，建立健全被害人救济机制，将救济时间节点提前，从根本上解决无罪处理案件被害方的损失补偿问题;其二，健全国家赔偿制度，优化赔偿分担机制，完善决定机关承担错误追诉损失的规定，使司法机关敢于做出无罪的终局处理而免受承担赔偿风险的困扰;其三，完善司法机关考评机制，防止考评机制的僵化、形式化，使得考评机制真正合乎诉讼规律，切实提高司法效率。
(作者系郑州大学法学院副教授)
推进平安河南建设必须强化四种思维
袁建伟
思维能力是领导能力的基础，是领导艺术的灵魂。推进平安河南建设，必须与时俱进提高领导干部的科学思维能力。从时代的发展和实践的要求来看，当前要特别注重强化以下四种思维。
一、强化法治思维
在当今时代，推动发展、维护稳定、保持平安，法治是最可靠的手段。党的十八大报告明确提出：要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调：“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”从十八大报告和习近平总书记的讲话，我们可以深刻感受到提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力的重要性和紧迫性。从平安河南建设的现状来看，不少影响社会安定的事件的发生，与一些领导干部惯于靠行政方式而不是靠法治方式推进工作密切相关。一些干部法治思维能力的缺失和不强，甚至滞后于一些老百姓的法治意识，是一个不争的事实。因此，推进平安河南建设，必须注重提高各级领导干部的法治思维能力。树立和强化法治思维，一要坚持合法性思维;二要坚持平等性思维;三要坚持程序性思维。
二、强化底线思维
习近平总书记曾经指出，要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。底线思维是一种牢牢守住底线，争取更好结果的思维方式，其最大特点在于它是一种关注矛盾转化的思维和决策过程，着眼于负面后果，建立防范体系;在防范的同时，更在于积极转化，从坏处准备，向好处努力。当前，我省经济社会发展中的各种深层次矛盾日益凸显，诸多民生难题牵一发而动全身，资源、环境、生态压力巨大。我们面临着大量的可以预见和难以预见的风险和挑战。在这样的情况下，清醒认识我们所处的环境，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，就显得尤为重要。在推进平安河南建设中，贯彻落实习总书记关于善于运用底线思维解决问题的指示要求，必须坚持底线思维，准确判断各种风险挑战，掌握工作主动权：一是在维护稳定中，要坚决守住“不出大事”的底线;二是在解决矛盾问题中，要守住政策法律的底线;三是在领导活动中，要守住公正的底线。
三、强化政治思维
强化政治思维就是要求我们的党员干部要有政治头脑、政治眼光，善于从政治上观察问题、思考问题、分析问题、处理问题。政治对于一个政党来说是根基、是灵魂，对于领导干部来说，是政治生命，是从政前提。不讲政治、乱讲政治，一切政治活动就无从谈起;不讲政治、乱讲政治，持久的平安也无从谈起。习近平就加强中央政治局自身建设、提高中央政治局工作水平提出了5点要求，其中其一点就是政治上要强。我认为，这一要求，同样适用于各级领导班子建设和干部队伍建设，政治上不强的班子不可能成为坚强有力的领导班子，政治上不强的干部不可能成为高素质的执政骨干，难以担当起建设平安河南的重任。这就要求我们各级领导班子和党员干部树立和增强政治思维，牢记我们的政治使命、政治角色和政治担当：一要坚持党的领导;二要善于从政治的高度正确分析、判断和处理重大问题;三要坚决防止政治上的自由主义;四要紧绷政治这根弦，经常做“政治体验”、清扫“政治灰尘”。
四、强化网络思维
当今时代，信息化潮流不可逆转，网络空间已是客观现实。互联网已经成为当今最活跃、最先进、最迅速普及的社会生产工具和生活方式。随着网络技术的发展，网络已经同我们的工作、学习和生活越来越紧密地融合在一起，网络安全已经成为维护社会安定的重要课题。推进平安河南建设，对领导干部的网络素养提出了更高的要求，也对领导干部提出了树立和增强网络思维能力的新课题。领导干部的网络思维，简而言之就是自觉学网、懂网、爱网、用网的思想意识，是传统领导思维的重要发展，是优秀的领导者应当具备的“一种普遍的认识和一类普适的技能”。强化领导干部的网络思维，一是增强以网为友的意识。就是以真挚的感情、平等的态度、包容的心胸对待网民，在平等沟通交流中增进感情、加深友谊、取得信任，为增强党和政府公信力和凝聚力、密切党群干群关系凝聚人气。二是增强以网为学的意识。网络里蕴藏着智慧，网民是最好的老师。党员干部要把网络虚拟社会当作课堂，学习各类知识，丰富能力结构。要把网民当作老师，学习他们的思维方式、优秀品格，从中汲取智慧和力量。三是增强以网为器的意识。通过网络了解社情民意，开拓工作思路，完善决策部署，增强工作实效，使之成为推进工作、造富百姓的利器。四是增强以网为鉴的意识。就是做到把网民的批评视为诤言，把网民的骂声视为忠告，把负面网络事件当作警示，通过网络使自己变得更聪明、更理性、更自爱。
(作者系省直党校副校长、教授)
平安河南建设需要法治保障
石茂生
法治是人类政治文明的重要成果，构建法治社会、打造平安河南，既是我省经济发展、社会进步的客观要求，也是确保我省长治久安的根本保障。在我们这样一个人口大省，要实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安，最根本的还是要靠法治。因而，平安河南和法治河南二者紧密联系，平安是诉求、目标、理想;法治是现实的任务、保障、行动。二者既相互影响又相互制约，法治河南是平安河南的应有之义。
“法治”一直是中国执政党和政府坚持的路径和方向。1997年9月，党的十五大报告明确提出，实行依法治国，建设社会主义法治国家，从此将“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年3月，九届全国人大二次会议将“依法治国”载入宪法，从而使“依法治国”从党的意志转化为国家意志。2002年11月，党的十六大报告从发展社会主义政治民主的高度，指出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。党的十七大报告，以科学发展观为统领，将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，对“加快建设社会主义法治国家”作了重要部署，将依法治国方略提到了一个更新的高度，这对于高举人民民主的光辉旗帜，坚持和发展中国特色社会主义政治发展道路，全面建设小康社会具有直接的重要意义。
平安河南是法治社会建设在河南不断深化的生动实践和必然要求，是法治社会建设的一种目标和理想状态。构建法治社会、打造平安河南需要进一步从以下几个方面着手：
第一，科学立法。河南作为全国第一农业大省、粮食生产大省、农村人口大省，围绕新农村建设，加强“三农”方面的立法显得尤为重要。完善农业法律体制就是要把这些农业生产经验上升到法律层面，通过立法的形式来引导当地的农业生产，通过法律的规定来保障每一位农民的切身利益。这不仅是法治河南建设的必要内容，也是平安河南建设的应有之义。三农立法要围绕健全完善农村基本经营制度、农村土地管理制度、农村金融制度、农村民主管理制度、城乡发展一体化等方面加强立法，为推进城乡统筹发展和城镇化进程、建设社会主义新农村提供保障。同时，河南作为华夏文明的发源地，有着悠久的文化历史，加强文化领域立法不仅改善了我国目前整体文化立法步伐缓慢的局面，而且为我省的文化保护提供了法律依据。要提高对社会领域立法重要性的认识，注重对社会领域立法的调研，把握社会领域立法规律，不断提高社会领域立法质量。创新立法调研方式，让广大人民群众参与立法，使每个立法项目都能充分反映人民群众的意愿和要求，进一步增强法规的可操作性。
第二，严格执法。任何权力都应当有制约，不受制约的绝对权力就会形成专制和暴力，从而导致腐败。加强行政监督，促进行政机关依法行政，对建设法治政府意义重大。监督行政权力要从以下几个方面入手：行政机关依法接受人大监督和政协民主监督，下级行政机关接受上级行政机关的监督，依法实行行政监察，依法实行行政审计，依法接受社会监督。依法确定和规范行政服务行为，是完善政府服务职能和建设法治政府的必然要求。依法确定行政服务的范围和规范行政服务的实施行为，应该做到：强化行政服务职能和行政服务意识，简化行政服务程序，降低行政服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代行政服务体系。政府信息公开是现代政府的一项基本义务，是建设廉洁政府的最好途径，是当代法治政府的标志性特征。应当依法制定政府信息公开的相关法规，并且就政府信息公开的全面性、及时性、准确性展开全面工作，主动公开政府信息的范围，依法办理要求公开政府信息的申请，同时对各级政府信息公开工作进行考核、评议，并向社会公布考核评议结果。
第三，公正司法。必须努力克服司法权地方化、行政化倾向，比如将目前的司法经费由地方行政机关供给改为中央财政支出，由最高人民法院编制全国司法机关所需经费的概算，报全国人大批准后实施;取消人大对法院的个案监督权;改变现在按行政区设法院，冠以行政区名的法院制度;改革法院的行政级别待遇制度，建立新的国家法院管理制度，使法院与行政级别彻底脱钩;改革法官待遇供给体系，使法官的任命、升迁不受制于地方的行政部门和法院内部的行政化领导，使法官能脱离当地政府的行政管理而独立办案;要加强法官培训，提高法官素质。同时，要严明纪律，加强执法纪律教育，不断强化法纪观念;坚决执行执法纪律，违者必查，违者必究，形成违反执法纪律的高压线;进一步健全完善执法责任制、错案追究制，加强执法监督，加大责任追究的力度。
第四，全民守法。使公民全面树立社会主义法治观念，就必需在全省范围内普及社会主义法治理念，让社会主义法治理念融入执政党、国家机关、社会组织和全体公民的工作和生活之中，以从根本上夯实厉行法治、奉行法治、笃行法治的基础。普法工作要突出以转变公民法治观念为重点，增强公众的权利意识，树立权利义务观念;通过宣传与实践相结合，让更多的公民真正了解、学习、运用法律知识，让每一位公民及时了解我们法治河南建设的新动向，让每一位公民切身体验到法治河南建设的成果。普法工作的重心就是以实施 “六五”普法规划为依托，继续深入开展法制宣传教育，将各级领导干部作为普法的重点对象，提高领导干部的法律意识和法律素养。同时，要大力宣传宪法和法律的权威性，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，强调党必须在宪法和法律范围内活动，在全社会形成全民守法的法治理念。
(作者系郑州大学国际学院院长、教授)
平安河南 “安”字为先
胜 栋
打造平安河南，可以概括为“双安”、“双治”、“双基”。其中，“双安”(社会安定有序、人民安居乐业)是基本目标。可见，平安河南是以“安”字为先的。在中国传统文化中，赋予了“安”字非常丰富的文化内涵，既可以用于国家大事，如安邦定国、居安思危;也可以用于个人修为，如安贫乐道、安如磐石、安如泰山。从字形上理解，“安”是个会意字，从宀(mián)，从女。“宀”指的房屋，“女”指的是家眷。“宀”与“女”联合起来表示“家属有稳定住处”。从字义上理解，《尔雅》上讲，安，定也;唐代令狐德棻《周书·谥法》上讲：“好和不争曰安。”可见，古人对“安”的重视程度是非常高的，把它放在一个“好和不争”的思想高度来理解。
现代社会是立体社会，城乡差距、区域差距、行业差距、收入差距逐步拉大，各种不稳定因素在增加，各种倾向性、苗头性问题在积累，任何一个小小的不安定因素都可能聚变为群体性事件，恐怖袭击距离我们越来越近，人们的不安全感也在增强。现代社会，人们面临的社会压力很大，社会心态就好像一个“高压锅”，随时都有爆炸的可能。
一、安源于“细”
这里的“细”就是细节，细节决定成败。2008年8月2日，国际奥委会主席罗格在新闻发布会上说：“北京奥运会将成为奥运史上的里程碑。”北京奥运会是历史上参赛国家和队伍最多、门票最多的奥运会，历史上最大的奥运采访团……204个国家和地区的代表团、上万名参赛队员、7个城市、31个竞赛场馆、45个训练场馆、18个相关设施、50个专用酒店、上千万人次出入比赛场馆。仅仅看这些数据，都会让人心里发怵——如何确保这么多的人员、场馆及设施的安全?奥运安保方面面临着怎样的挑战和压力可想而知。奥运安保的成功靠的就是“细”。打造平安河南，要从细节入手，深入排查苗头性、倾向性的不稳定因素，切实把矛盾和问题解决在萌芽状态。例如，要建立实有人口动态管理系统，完善特殊人群教育、矫治和综合干预政策措施，加强对重点人口、重点整治地区和部位的管理规范。
二、安工于“网”
这里的“网”，一是指网络，二是指网格。2013年统计公报显示，互联网上网人数为6.18亿人，其中手机上网人数5亿人，互联网普及率达到45.8%。可见，我们已经进入网络化时代，人们的生存状态是网络化生存。网络和信息安全牵涉到国家安全和社会稳定，是我们面临的新的综合性挑战，因此，十八届三中全会才把互联网的信息安全作为了国家安全的一个基本内容来看待。
城市网格化管理是一种革命和创新。网格化管理依托统一的城市管理以及数字化的平台，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格。通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。对于政府来说的主要优势是政府能够主动发现、及时处理，加强政府对城市的管理能力和处理速度，将问题解决在居民投诉之前。各地在网格化管理方面取得的非常好的经验。例如，郑州郑州市坚持以网格为载体，探索建立“依靠群众推进工作落实”的长效机制，实现了“人、地、事、物、组织”等全要素信息的精细化管理。干部有了“责任田”，变“坐等派活”为“主动找活”，作风明显转变，为群众提供精准有效的服务和管理。漯河采取“一格四员”运作模式，网格化里面配置四员：网格管理员(社区居委管理人员)、网格协管员(机关包片干部)、网格警务员(片警)、网格监督员(老党员、4050人员、人大代表等)，形成“社区有网、网中有格、格中定人、人负其责”的良好局面。从省外看，宁夏石嘴山大武口区“4+6”运作模式、山西长治“三位一体”管理模式、舟山市“网格化管理、组团式服务”信息管理平台，也都取得了成功经验。
三、安成于“治”
这里的“治”就是指社会治理。十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”的新观点新要求新部署，社会治理是全社会的共同行为。一是发挥政府治理的主导作用，要创新立体化社会治安防控体系，完善治安形势研判预警和突出治安问题排查整治机制，特别是要完善社会治理考核机制和指标体系。二是增强社会自我调节功能，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。要开展形式多样、方法灵活的平等对话、相互协商、彼此谈判、规劝疏导，化解不同利益主体之间的利益冲突。推进行业规范、村规民约、行业公约等社会规范建设，充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、保障群众利益等方面的作用。三是深化居民自治，保证居民对基层社会治理的知情权、参与权、决策权、监督权，完善党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，拓宽居民参加社会治理的范围和途径，丰富居民参加社会治理的内容和形式，发挥居民在基层社会治理中的主体作用。四是创新有效预防和化解社会矛盾体制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制。完善公共决策社会公示、公众听证、专家咨询论证制度及基层民意调查制度，健全重大决策社会稳定风险评估机制，建立健全排查化解矛盾纠纷的综合机制。
四、安明于“信”
这里的“信”就是信心信念。人之所以发生冲突，往往有三个方面的因素。第一重是利益矛盾。这种冲突在目前的中国是比较普遍的现象，比如房屋拆迁。这种矛盾是可以解决的，而且是相对容易解决的。第二重矛盾是价值矛盾，这就不那么容易解决了。我们对此有一个非常大的误区。在过去一段时间里，我们认为只要社会发展、经济进步，什么问题就都好办。实际上，经济上越进步，思想自由度就越高，人们越追求价值层面、精神层面的目标。怎么解决价值矛盾，就要解决核心价值观的问题，通过践行核心价值观，让人们树立起正确的理想信念。“信”还指“公信力”建设，要防止落入到“塔西佗陷阱”陷阱当中去。
五、安和于“家”
这里的“家”，当然指家庭。家庭是社会的细胞，只有一个一个的家庭平安了，这个社会才能平安。中国传统的家庭关系讲究父慈子孝、举案齐眉。现代社会，大家族聚族而居的局面逐渐消失了，家庭规模小型化。今天，一些家庭正在陷入到分裂、破碎当中去。这其中，有城镇化造成的空巢老人、留守儿童、现代版“双城记”现象，有离婚率上升的趋势，值得我们认真解决。要加强平安家庭建设，以家庭“小平安”促社会“大平安”，如建立“留守学生”联系卡和长效“留守学生”管理制度，开展“零家庭暴力”活动、家庭防范四字歌等。
六、安惠于“民”
打造平安河南，根本是为民、核心在民安。安惠于“民”，就是让平安河南建设惠及亿万中原人民，让百姓尽享平安之福，真正感受到平安河南建设对个人工作、生活的影响。
(作者系省委宣传部讲师团副团长、副教授)
坚持法治德治两手抓
乔法容
平安河南建设是保障人民群众正常生产生活的基础性工程，是贯彻落实中国特色社会主义事业“五位一体”总布局中社会建设的重要任务。当前，我省经济社会生活领域中的不平安因素有所增多，原因复杂，平安与和谐建设河南面临着艰巨任务。安居乐业是人民群众的基本要求和期待，省委、省政府适时提出平安河南建设非常及时且意义重大。平安河南建设要着力两手抓，一手抓法治，一手抓德治，创新、整合发挥两手功能互补优势的制度机制，切实推进这一民心工程建设。
一、高度重视抓公民的法治意识养成
平安河南建设，首先要加大法治河南的建设力度，促进社会的公平正义。国家及地方的一系列法律法规，目的在于确保人民群众的人身安全、社会公共安全，维护每个公民的基本权益，体现了社会整体利益和社会发展的大局，因此，推进法治河南建设，应当坚持依法治国、依法执政、依法行政，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。从制度改革来说，应继续深化行政执法体制改革和深化司法体制改革，这是建设法治河南的两大抓手和支柱。政府应严格执法，公正执法，用法律来规制行动，率先成为法治河南、平安河南建设的践行者。
同时，应通过法治宣传、教育和法治实践，使每位公民从文化、价值观的深层敬畏法律、遵守法律，创造法治河南的环境;政府面对突发事件或群众关心的事件的处理时，应坚持权利与义务的统一，保障每位公民的权力权益不受侵犯(如拆迁、城镇化中的土地使用补偿等等)，公民的义务得以认真履行。
二、坚持不懈抓公民道德素养的提升
道德规范具有认识、调节、引导、凝聚、激励等功能，对于维护社会生产生活秩序、治理社会有着特殊的意义，因此，历代统治者都十分重视道德规范的建构和公民道德素质的培育。如我国古代思想家管仲就曾说过：“国有四维，一维绝则倾，二维绝则危，三维绝则覆，四维绝则灭”、“何谓四维?一曰礼，二曰义，三曰廉，四曰耻”。这深刻说明了道德对于社会治理的意义。
良序离不开善治。有德性有良心的公民才能够自觉遵守道德规范，自觉遵守生产生活秩序和公共生活秩序。时下，道德领域存在诸多突出问题，如损人利己、不择手段，金钱至上、善恶不分，不守规则、不讲诚信等等，对此，中央明确提出要加大对道德问题的专项治理。当前，推进公民道德建设，提升公民的道德素养，就要坚持以社会主义核心价值体系建设为根本,弘扬中国共产党人的革命道德精神，弘扬中华优秀传统文化，着力建构两者之间相互承接的伦理文化体系。坚持社会主义道德观,紧密结合人民群众的文化需求，激发人们善良的道德意愿、道德情感,提高公民道德选择与道德判断的能力，教育引导人们追求崇尚道德、遵守道德的生活,形成积极向善的正能量，在加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的教育中，唤起每个公民的道德主体性、道德责任感，提升公民的道德觉悟。平安河南建设，要求政府、企业、组织、公民个体都自觉承担起各自的责任。
对于各级政府的公务人员来说，一方面要遵守法律法规、规章制度等，即他律;另一方面还需要自觉遵守道德，形成自律意识。从政府行政执法中表现出的一些问题昭示出，不能忽视对政府公务人员行为道德上的治理，特别是对于作为公共利益人格化体现的各级领导者的道德要求，这是影响政府公信力的根本性问题。从法律与道德的关系分析，政府依法办事，是最重要的他律，带有强制性，不管主观上愿意与否，都必须在法律的框架内行使职权，违者就要追究责任，受到惩处。但是，仅仅靠他律是不够的：或者容易陷入被动状态，执行不力，不能创造性地工作;或者执法中走样，有法不依，执法不严，曲解法律，利用法律中的某些空挡行事，甚至知法犯法、执法违法。人是执法的主体，道德自觉才是人主动尊法、执法的价值支撑。他律是前提，自律是目的。
三、着力抓法治德治有效运行的制度与机制建设
党的十八大报告强调，要坚持依法治国与以德治国相结合。因此，维护经济社会秩序和平安河南建设，法治与德治两手不可或缺，防止认识上与实践上的一手软一手硬。法治的威慑力与强大的规范约束功能是道德所不能比拟的，近几十年来的道德建设实践也充分证明，道德功能的有效发挥离不开法律的有力支撑。但从另一方面看，经济社会生活中存在的道德失范、无序现象，一些人不讲良心、不讲道德等突出问题，其深层原因恰恰是一个时期以来法治领域中有法不依、执法不严所导致的。道德诉诸于人们的良心，建立在对法律的领会、理解以及对法律道义基础的深刻认知之上形成的自律精神，又是法治建设的内在要求，也是社会治理的治本之策。从孔子的“道之以政，齐之以刑，民免而无耻;道之以德，齐之以礼，有耻且格”，到荀况的“隆礼重法”，再到唐朝的“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”，均认识到法律和道德的特殊功能，由此强调德法并举、相互补充的重要意义。
平安河南建设，是现代社会治理的一个重要任务，需要从治理理念的现代化、治理能力的现代化、治理的系统化与协同化等方面入手。运用好法治与德治两手，建构起两者功能互补的治理系统，提高治理社会的能力与水平，是当前平安河南建设中的一个重要任务。
(作者系河南财经政法大学河南经济伦理研究中心主任、教授)
采取得力措施 建设平安校园
李喜民
中共中央总书记、国家主席习近平最近在河南考察时希望河南高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，坚持稳中求进的工作总基调，紧紧围绕促进中部地区崛起，深化改革、发挥优势、创新思路、统筹兼顾，确保经济持续健康发展、社会和谐稳定，努力建设富强河南、文明河南、平安河南、美丽河南。平安河南作为河南建设的四项任务之一，在河南发展中具有十分重要的地位。
一、安全大于天，教育是关键
应采取多种形式对学校各级领导及安全管理人员进行教育和培训。一是开展有关学校安全的法律法规政策教育;二是组织校园常见事故预防、突发事件处置的培训;三是有计划地组织教职工，特别是各院系辅导员、班主任，学习安全知识，开展安全演练，提高教职工的责任意识和保护能力;四是组织师生进行思想政治教育、法制教育和心理健康教育，防止学生因心理问题导致自杀、自残、危害师生人身安全事件发生;五是采取多种形式，深入开展对学生的安全教育活动，努力提高学生逃生、自救和应对突发事件的能力。
二、居安而思危，绷紧“安全”弦
学校应积极组织平安校园建设活动。学校各级领导应深入基层开展以安全为主题的专题调查研究，具体指导各部门及院系开展“平安校园建设”活动。每年坚持组织一至二次校园安全问题大排查，对于发现的问题应采取有效措施予以解决。应确保安全信息报送畅通，重要信息及时报告。对师生反应强烈的安全问题，要立行立改，并严格实行挂牌督办。对于办事不力者，应予以追究责任。
三、管理严上严，防患于未然
学校应建立并完善领导带班制度、门卫管理制度、安全值班巡逻制度、信息报告制度、各项安全管理制度等。加大投入，逐步完善人防、物防、技防三位一体的校园安全防范措施。应确保校内各类安全设施齐备、完好，各类安全标志清晰醒目;应加强与公安部门的联系，建立校园110报警求助系统，重点要害部位配置电子监控设备。加大火灾隐患排查力度，发现问题及时整改，按要求配齐消防设备，并按规定及时更新。加强学生食宿卫生及安全管理，保证食品卫生安全和饮水安全，防止食物中毒事件发生。加强校园网络管理，确保网络安全，严禁校内开设经营性网吧。加强对学生的教育和引导，不去或少去社会上的网吧。加强学生集体活动管理，防止群死群伤事故发生。加强对学生社会实践活动的管理，严禁组织学生参加商业性庆典、演出等活动。
四、治周边环境，建静美校园
学校应积极协调当地公安、工商、文化、城建等部门加强学校及周边环境综合整治。一是严厉打击扰乱正常教学秩序违法行为;二是铲除危害师生安全的流氓团伙和黑恶势力;三是强化管理，保持周边环境和谐安静。
(作者系河南牧业经济学院人文社科系主任、教授)
