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让失责必问成为一种常态——学习《中国共产党问责条例》的几点体会

《领导科学》  2017-04-27

□李庚香

  “事必有法,然后可成。”《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》)与《中国共产党廉洁自律条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》等党内法规一起,构成了以党章为遵循、以责任为导向的管党治党制度链、制度群,体现了从严治党从治标到治本的转变,为全面从严治党提供了重要的制度遵循,是“全面从严治党利器”。可以说,《问责条例》释放的强烈政治信号,就是让失责必问、问责必严成为常态。让履职负责的意识强起来,使失责必问的压力传到位,把问责必严的板子打下去,并且使之制度化、规范化、常态化,这在当前深入贯彻习近平总书记治国理政新理念新思想新战略,统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的背景下,具有重要的现实意义和时代价值。各级党组织和领导干部一定要强化责任意识,把全面从严治党的主体责任担当起来、落实下去。

  一、强化责任意识,正确认识问责,奠定失责必问的思想根基

  问责是党的职责所在、民族复兴的使命所系。实现中华民族伟大复兴的中国梦,体现了中华民族和中国人民的整体利益,是中华民族近代以来最伟大的梦想,是中华儿女的共同期盼。我们推进“四个全面”战略布局,实施全面从严治党,正是为了实现这一伟大目标。在新的历史起点上,我们的各级党组织和党的领导干部以什么样的精神状态去拼搏、去奋斗,事关成败,至关重要。习近平总书记强调,有多大担当才能干多大事业,尽多大责任才会有多大成就。实施问责,正是为了唤起各级党组织和党的领导干部的担当精神,使之时刻牢记使命,保持警醒状态,进一步提升学习能力、工作能力、创新能力、自律能力,脚踏实地、求真务实,敢于担当、勇于负责,为实现伟大复兴中国梦尽心竭力、不懈奋斗。

  问责是对党的执政基础的坚定维护。基础不牢,地动山摇。中国共产党作为执政党,是中国特色社会主义伟大事业的领导核心。如果党组织的领导核心地位弱化、组织生活制度落实不严、战斗堡垒作用不强,领导干部思想陈旧、作风不实、责任心不强、执行力差、失职失责甚至腐化堕落,那么,这个领导核心的作用如何发挥?如何还能承担起维护人民利益、国家利益、民族利益的重任?如何还能赢得广大人民群众的衷心拥护和支持?人心向背是最大的政治。只有强化问责,严惩失职失责行为,让各级党组织和党的领导干部切实树立担当意识、责任意识,与人民群众保持血肉联系、鱼水之情,才能更好地维护社会稳定和党的形象,才能更好地巩固党执政的合法性基础。

  问责是提升党的战斗力、凝聚力、向心力的现实需要。治国必先治党,治党务必从严。对各级党组织和党的领导干部的失责行为进行严厉问责,是全面从严治党的题中应有之义,也是实施现代治理的必要手段。忠诚、干净、担当是党对领导干部提出的政治要求,问责就是为了把这一要求制度化、程序化、规范化,使之掷地有声、砸地有坑。党的十八大以来,党中央以雷霆万钧之势打出了整治沉疴顽疾、净化政治生态的组合拳,凝聚了党心,赢得了民心。当前推行的《问责条例》,就是为了把这一成果制度化,为建设廉洁政治、提升党的战斗力凝聚力向心力提供有力支撑和制度保障。

  问责是对干部的真诚保护和关爱。从某种意义上说,监督是对干部的保护和关爱,问责同样如此。监督是为了发现问题,为干部打好预防针;问责是为了警醒干部,使其不至于犯更大的错误。监督让干部自觉收敛不洁不法行为,问责让干部更加痛切地感受到不洁不法行为给自己和组织带来的伤害。党的问责工作的其中一项原则,就是惩前毖后、治病救人。这从《问责条例》对问责方式的规定就可以看出来。问责,就是为了通过筑牢防线、压实责任,倒逼各级党组织和党的领导干部始终绷紧责任这根弦,为避免其犯下更大错误设置屏障,最大限度地防止其滑向违法犯罪的深渊。这无疑是对干部真正的、最大的保护和关爱。

  二、制定责任清单,找准责任边界,为失责必问划定执行界限

  俗话说:“没有规矩,不能成方圆。”我们在做任何事情的时候都要有共同遵守的办事规程和行为准则。具体到问责,就是指我们不但要树立并强化问责意识,而且要在问责中有落实标准、有评判尺度、有执行边界。否则,所谓的严厉执行、所谓的强化落实,都只能是一句空话。要落实问责制度,实现失责必问,就必须为责任制定一个有效边界。这个边界,包括三个方面的内容:划定问责主体和对象,明确责任类型和范围,规定问责情形和内容。

  首先,划定问责主体和对象。《问责条例》规定,问责主体是有管理权限的党组织,问责对象是各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员,各级纪委(纪检组)及其领导成员是主要负责人。这不仅使问责有了明确的主体和对象范围,而且突出了主要负责人这个“关键少数”中的“关键少数”,使问责工作有了鲜明的重点。这一点,无论对于具体执行还是问责效果,都至关重要。

  其次,明确责任类型和范围。按照规定,问责要追究的是在党的建设和党的事业中失职失责的党组织和党的领导干部的政治责任,这种政治责任包括主体责任、监督责任和领导责任三个方面。具体到责任划分,领导班子负有全面领导责任,领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任,参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。这充分体现了“权责对等”原则。不管是党组织还是党的领导干部,有多大的权力就要承担多大的责任,有哪些方面的权力就要承担哪些方面的责任。有权力,就要有对应的责任和担当;不负责任、逃避责任,不敢担当、胡乱作为,就要被追究相应的责任。

  再次,规定问责情形和内容。对问责情形和内容的规定,可以使广大问责对象有更为具体、直观的参考,便于对照执行。《问责条例》规定了党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党主体责任和监督责任落实不到位、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决不扎实等六个方面的失职失责行为。规定既有主体内容,也有兜底条款,不仅让各级党组织和党的领导干部明确知道什么必须做,而且清晰地掌握什么禁止做,如果做了就要被问责。问责情形和内容的规定,可以让问责对象对问责有比较明确的心理预期,这对于其有效执行问责规定、规避失责行为、提升履职效果是非常有帮助的。

  要规范问责、严肃追责,制定责任清单、找准责任边界是非常重要的内容。只有拿出责任清单、明确责任边界,才能使各级党组织和党的领导干部明确各自的职责范围,清晰掌握“必须做什么”,没有做或者做得不够就要承担相应的责任、付出相应的代价。让失责必问成为一种常态,必须抓住让干部想干事、敢干事这两个关键点,使之真正有助于解决干部想干事、敢干事的问题。解决干部想干事问题,就要改变多干多出事、少干少出事、不干不出事的逆向激励,完善政绩考核评价体系,规范干部政绩考核机制,健全正向激励机制。解决干部敢干事的问题,就要建立容错纠错机制,严格落实“三个区分开来”,宽容干部在工作中特别是在改革创新中的失误,促进他们创造性地开展工作。当然,《问责条例》只是站在较高的角度、从大的方面做出的面上的规定,在具体实践中,要根据具体情况,进一步完善责任清单,用责任清单这把“尺子”来衡量具体行为、判断是非曲直。要制定实施办法和细则,把“面”变成“线”,一一对准具体的“点”(岗位和具体人),尽可能减少执行中的弹性空间,为落实失责必问提供有力抓手,真正使问责规定成为各级党组织和党的领导干部不可逾越的红线、底线。

  三、落实责任追究,形成压力传导,构建失责必问的倒逼机制

  “徒法不足以自行。”执行是制度的生命。对责任有了正确认识、划定了责任边界之后,接下来的问题就是如何执行了。扯开嗓子喊,却看不见行动落实,问责的利器就会生锈变钝,问责对象就会产生猜疑和错觉,最终导致问责规定变成一纸空文。要让失责必问掷地有声、砸地有坑,就必须形成层层压力传导和责任落实倒逼机制。要敢于坚持原则,运用《问责条例》规定的七种问责方式,对失职失察的典型问题紧盯不放,该问到哪一级就问到哪一级,该问到谁就问到谁,该问到什么责任就问到什么责任,实现问责一个、警醒一片、促进一方的工作效果。

  首先,以具体规定造成问责压力。规定越具体,给问责对象的心理预期就越明确。现有各类问责规定中,有非常多的问责方式,《问责条例》将这些问责方式规范为两类。第一类是对党组织问责,包括检查、通报、改组三种方式;第二类是对党的领导干部问责,包括通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分四种方式。实践中无论是诫勉还是组织调整或者组织处理,都已经有非常详细的规定。前述问责情形和内容的规定已经使问责对象明确:不但必做不做要问责、禁做还做要问责,做得不好也要问责!问责方式的具体规定更给问责对象以非常明确的警示:有权必有责,失责必问责,问责有规定,违规必严惩!无疑,具体规定造成的强大压力会使每一个问责对象都有强烈的感受和深刻的体会。

  其次,以分级负责形成压力传导。要有效落实问责,还必须紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”,坚持分级负责、层层落实责任的原则,这样才能在各级党组织和领导干部队伍中形成问责压力的有效传导,使整个体系具有落实问责规定的压力感、紧迫感。目前,问责规定除明确规定党组织和领导班子主要负责人、直接主管的班子成员、参与决策和工作的班子其他成员应承担的责任外,还规定党中央或者有管理权限的党组织有权对失职失责党组织和党的领导干部做出问责决定,明确规定对党的领导干部,纪委(纪检组)、党的工作部门有通报、诫勉的决定权,有提出组织调整或者组织处理的建议权,这样,问责责任不仅落实到了党委、纪委,也分解到了各个具体的工作部门。这充分体现了细化落实责任、层层传导压力的鲜明态度。要通过层层筑牢防线、层层压实责任,强化党风廉政建设主体责任、第一责任人的责任、班子成员“一岗双责”以及各级纪检监察组织的执纪监督的责任,将问责的网越织越密,让失责必问成为所有问责对象都必须承担的强大心理压力,避免违规、违纪、违法的悲剧重复上演。

  再次,以精准问责实现责任倒逼。在实践中,问责是一项非常具体的工作,也是一项对精准度要求非常高的工作。只有着力提升问责追究精准度,问责问准了,板子打实了,才能真正发挥惩前毖后、倒逼履责的实际效果。对于领导干部而言,治国理政得有一种杂技技能,就像表演转盘子一样,一次转十几、二十个盘子,哪个盘子失去转速了就要赶紧加力,哪个都不能趴下来。改革发展稳定的头绪很多,需要有辩证思维,压茬套种,有序推进,都要照看好,不能抓了一头忘记另一头。虽然当前的问责制度已经有较为详细的规定,但依旧需要根据复杂的现实情况和其不断发展变化随时做出调整、进行细化。比如,一些问题既涉及属地管理又牵扯条块管理,既有集体决策的问题也有班子成员的责任,要把这些具体的问题问清楚、问准确,在追究责任时让所有的制度规定落到实处、让每个问责对象都心服口服,绝对不是一件容易的事情。因此,要在提升问责精准度上下功夫,坚持实事求是,区别不同情况,进行精准处理,并随时接受质询,进行调整和完善。简单地一“问”了之、一“处”了之,非但不能实现责任约束和正向激励的有机统一,不能实现倒逼履责的实际效果,反而会打击部分问责对象的工作积极性,损害问责制度的严肃性和权威性。

  最后,以流程细化增强问责规范。《问责条例》在对问责提出原则性、方向性要求的同时,也为各级党组织结合实际贯彻执行留下了空间。各地在具体执行中,一定要本着求真务实的科学态度,把中央精神同本地区、本部门、本单位的实际紧密联系起来,制定针对性强的实施办法和便于操作的工作流程,以流程的细化增强问责的规范化。从以往的实践可以看出,问责中客观存在着上级交办的易、自己启动的难,对下级问责易、对同级问责难,舆论反映强烈的易、群众不知情的难等问题。要解决这些现实问题,不仅需要建立健全制度,更需要本着于法周延、于事简便的原则制定问责程序,把问责事项、方式、规程具体化、流程化、规范化,明确问责启动、问责调查、调查特例、问责报告、问责监督等执行细则,构建全链条的问责执行程序体系,以程序正义保证结果正义和实质正义,推动问责制度落地生根,努力把依规管党治党提高到新水平。

  需要特别注意的是,要谨防层层传导压力变成层层推卸责任。现实中,一些领导机关和领导干部想尽一切办法来为自己减压,将责任尽可能地往下推,下级有成绩则坐享其成,下级有过错则“挥泪斩马谡”,这与中央推行问责的初衷完全相悖,也正是需要严厉追责的内容和情形。要将加强对失责干部的严厉问责与有力有效保护干部的正当权利有机结合起来,加强对上级领导包揽权力、下推责任行为的制衡与监督,使其难以施展揽功推过的诡术,避免下级为上级“背黑锅”。因此,要注重盘点问责情况,让失责必问成为常态,让制度的力量充分释放,确保责任不落空、工作不空转。

  四、建立长效机制,形成责任文化,让失责必问成为一种常态

  任何制度的实施,既需要政治和行政力量的推动,也需要内在文化的激励和支撑。问责制度也是如此。要通过长期不懈的努力,使有权必有责、有责要担当、失责必追究不但从意识上,而且从制度上、机制上渗入每一名领导干部的灵魂深处、融入组织链条的每一个环节,最终在全党、全社会形成责任文化,真正实现制度问责长效化、失责必问常态化。

  建立长效机制、形成责任文化不可能一蹴而就,要避免急功近利,坚持久久为功,坚持从一项一项工作做起,从一件一件事情做起,从一个一个案件抓起。在具体实践中,要认真做好责任意识强化、问责手段具体化、问责制度规范化、制度落实硬化、调整改进科学化等各项工作,形成失责必问的习惯和常态。以下几个问题值得高度重视并加以认真研究。

  其一,担当的责任应与拥有的权力严格对应,彻底落实“权责对等”原则。构建权力与责任相适应的问责机制,是制度治党的必然要求。有什么权力就承担什么责任,有多大权力就承担多大责任,有哪些方面的权力就承担哪些方面的责任,权力的边界就是责任的边界,这种“权责对等”的意识和原则应该在问责制度执行中得到彻底有效的贯彻和落实。在我国的领导工作实践中,有一个普遍存在的倾向和问题,就是各级都在力图把权力往上收,而把责任尽可能往下推,这就导致越往基层责任越大而权力越小。基层承担了大量的工作,肩负着重大的责任,却没有足够的管理权限;而一些领导机关有职有权,却不用承担应有的责任。在这种权责严重不均衡甚至失衡的情况下,基层领导干部即使再尽心尽力,也是动辄得咎;而一些领导机关即使整日无所事事,也不用有任何被问责之忧。此时,只看责任范围而进行简单的问责,就会变成对基层领导工作和领导干部的一种严重伤害。我们强调的问责,应该是对缺乏工作责任感的组织和领导干部的问责,是对不努力完成工作任务的组织和领导干部的问责,是对不善于使用权力履行其职责的组织和领导干部的问责,是对以权谋私而使其应尽职责丧失的组织和领导干部的问责。如果问责的板子打错了、打偏了、打重了或者打轻了,甚至该打不打,都会造成严重的制度不公,进而使问责制度丧失价值和生命力。授权是履行职责的必要条件,合理授权是贯彻权责对等原则的一个重要方面,必须根据承担的责任授予相应的权力,同时也应根据拥有的权力划定合理的责任范围。因此,我们在教育领导干部增强责任意识的同时,也要彻底落实权责对等原则,构建权责一致的职责体系,并抓住“关键少数”,正确地授予其权力、明确其责任、增强其能力、监督其工作。在此前提下,才能更为科学、合法、合理地对其失职失责行为进行追究。

  其二,刚性的问责要与人性化的关怀结合起来,瞄准问责的最终目的。制度应该是刚性的。一项制度,如果可以“操作”的弹性和空间非常大,就极易造成选择性执行,导致制度落空而无法落实,这种制度也注定没有生命力。问责制度作为规范党组织和领导干部履职尽责的重要制度,如果无法对各种管党治党不力的行为明确说“不”,便无法成为全面从严治党的利器。只有利剑高悬、震慑常在,才能营造风清气正的政治生态。但是,严问责,还要重关爱。问责只是手段,而不是目的。问责的目的,不是为了把所有有问题的干部都“一棍子打死”,而是为了正本清源,纯洁党员干部队伍,促进干部履职尽责,确保党和国家的长治久安。因此,在全面聚焦党内问责、横扫各类失职失责行为,让失责必问、问责必严成为常态的同时,还要区分具体情况,进行具体对待,体现“严管厚爱”的要求,体现人文关怀。对那些主观上腐化堕落、严重失职、对抗调查、百般抵赖、拒不悔改、与组织“耍心眼”的领导干部,无论职务如何高、权力如何大、工作岗位如何变动,乃至退休,也一样要严厉追责、从重惩处,让他们“一失足成千古恨”。但对于那些因客观情势变化而造成工作失误,因积极开拓创新而出现探索性失败,因锐意推动改革而出现无意过失,因一时疏忽大意出现问题而后认识深刻、痛改前非,且后果并不严重的干事创业者,在依照规定进行问责的同时,也要落实容错纠错机制,给予其应有的宽容和关怀,让其能够放下包袱、轻装上阵,创造性地开展工作。对于因履责不力而被问责的干部,也要注意“善后”。要做到教育到位、提醒到位、批评到位。对能正确对待问责、积极改正错误、在被处分期间表现优秀的干部,要及时予以鼓励和表扬,并依照相关规定予以任用。严管厚爱、严爱相济、治病救人,才是问责的最高境界。

  其三,问责制度建设要与责任文化建设同步推进,谨防落入“制度陷阱”。应该说,加强制度建设,始终是我们工作的重中之重。少数人做得好靠自觉,多数人做得好靠制度。制度管根本、管长远,以制度管人管事远比以人管人管事要更合理、更科学、更得当、更符合历史大势。少了好制度的庇护,好人也往往会因“劣币驱逐良币”而被逆向淘汰。但是,搞制度建设,要谨防落入“制度陷阱”。中国著名历史学家钱穆先生在分析中国历史时指出,中国政治制度演绎的传统是,一个制度出了毛病,再定一个制度来防止它,相沿日久,一天天地繁密化,于是有些就变成了病上加病。越来越繁密的制度积累,往往造成前后矛盾。这样,制度越繁密越容易生歧义,越容易出漏洞,而执行制度的人往往在分歧争执中越来越失去效率。“制度陷阱”理论揭示了这样一个道理:有效的制度不可能是一个单项的制度,而应是一个制度体系,是一个有效的“制度群”。但这个制度体系不是以制度的多少为标准的,不是越多越好,而在于管不管用。因此,制定制度要切中问题要害,建立真正管用的制度框架。有鉴于此,在问责制度建设中,我们既要坚定不移地建立制度、完善制度、改进制度,形成比较完备的制度框架体系,同时也要更加注重制度的有效性,让各项制度充分发挥其应有的效用,而不能为了建立制度而建立制度,不能“神化”制度。制度是由人来设计的,必须通过人的行为来实践。制度执行不力,就难免遭遇“稻草人”的尴尬。如果人人为制度鼓与呼,执行时却耍花样,“制度归制度,工作归工作”,那么,制度的生命力在设计完成时就耗竭了。从深层次说,要让制度真正发挥效力,就要培养一种认同制度、敬畏制度的文化,让制度和人形成良性互动。对于问责工作来说,就是要在全社会形成一种责任文化。要由浅入深,从物质层面感悟责任文化、行为层面体现责任文化、制度层面构建责任文化,逐步上升到精神层面浸染责任文化,使责任文化成为全社会尤其是各级党组织和领导干部的心理定式与价值取向。要让责任文化成为问责制度运行的基础,成为问责制度的内核;让每个人把问责制度从手头嘴边传导到心中脑中,落实到具体的生活工作和行为习惯中;让广大干部尤其是领导干部自觉担当、主动履责、努力作为、不懈奋斗,从而全面提升党的战斗力、凝聚力、向心力,促进各级党组织和党的领导干部不忘初心、继续前进,完成历史使命。

  总之,各级党组织和党的领导干部要深刻认识到,问责不是运动,不是一阵风,不是板子高高举起、轻轻落下,绝不能时紧时松,也不可能时紧时松。要严在经常、实在日常、坚持惯常,要明责、担责、尽责、追责,让失责必问成为执纪执法、管党治党的新常态。要强化各有关部门的联动性,形成横向到边、纵向到底、责任具体、到岗到人的问责工作格局,做深做细责任落实,在抓严抓实抓常中发挥震慑效应,打出问责的“组合拳”。要通过问党的领导弱化之责、问党的建设缺失之责、问全面从严治党不力之责、问维护党的纪律不严之责,问出干事创业的精气神、问出勇于执行的好状态、问出风清气正的好环境,促进各级党组织切实担负起管党治党的政治责任,推动各级党的领导干部特别是一把手用担当和负责的行动诠释对党、对人民的忠诚,履行好应尽的职责。

  (作者系河南省社会科学界联合会主席)